Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1560/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda N. decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. nr: [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości.
Powiat G. złożył wniosek stwierdzenie nieważności tej decyzji podnosząc, iż co najmniej od lat 70-tych po działce ewidencyjnej nr 2763 (w części obecnych działek nr 2763/12, nr 2763/14 i nr 2763/9) przebiega droga publiczna R.-W.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1993 r., podkreślając, że z akt sprawy nie wynika, aby część działki pierwotnie oznaczonej jako nr 2763 była zajęta pod drogę publiczną relacji R.-W. Droga ta jest zlokalizowana na działce nr 3507 graniczącej bezpośrednio z działką objętą decyzją komunalizacyjną.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ nadzoru wskazał, że skomunalizowana działka nr 2763, po licznych zmianach, obecnie odpowiada działkom: nr 2763/1, nr 2763/9, nr 2763/10, nr 2763/11, nr 2763/12, nr 2763/13 (wszystkie w użytkowaniu wieczystym J. S. i L. S.), oraz działkom nr 2763/14 i nr 2763/15 (w użytkowaniu wieczystym A. D.), a wniosek dotyczy działki nr 2763 w części odpowiadającej obecnym działkom nr 2763/12, nr 2763/14 i nr 2763/9.
Organ podniósł, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, to jest w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
W związku z tym organ uznał, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie powołanej wyżej ustawy.
Organ stwierdził także, iż zmiana oznaczeń ewidencyjnych dokonana po dniu 27 maja 1990 r., nie oznacza, że nieruchomość traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem część tego samego mienia tylko inaczej oznaczona. W związku z tym, zdaniem organu, nieruchomość oznaczona jako działka nr 2763 w części odpowiadającej działkom nr 2763/12, nr 2763/14 i nr 2763/9 w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Dlatego też organ stwierdził, że Gmina R. nabyła prawo własności działki nr 2763, z dniem 27 maja 1990 r.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Powiatu G. wskazując, że nie może mieć znaczenia okoliczność, że nowy przebieg drogi R. – W. nie został wyodrębniony pod względem geodezyjnym. Istotne znaczenie ma bowiem to, czy nieruchomość stanowiąca działkę 2763 stanowiła w całości, czy też tylko w części mienie podlegające komunalizacji. Podkreślono, ze o spełnieniu wymogów prawnych nie mogą decydować oznaczenia geodezyjne, ale faktyczny charakter nieruchomości.
Podniesiono, że w obszarze istotnym z punktu widzenia przedmiotowej sprawy droga publiczna relacji R.- W. przebiega co najmniej od lat 70-tych po części działki ewidencyjnej nr 2763, oznaczonej na mapie uzupełniającej projektu podziału nieruchomości Firmy Geodezyjno-Kartograficznej "[...]" s.c. z J. z dnia [...] października 2005 r. jako działki ewidencyjne nr 2763/12, 2763/14, 2763/9.
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1560/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Powiatu G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] podkreślił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak, jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.
W ocenie Sądu skarga złożona w niniejszej sprawie nie uwzględnia wskazanej wyżej okoliczności. Z zarzutów skargi wynika bowiem, że skarżący w istocie domaga się rozpoznania sprawy co do istoty na takich samych zasadach jak w postępowaniu odwoławczym w trybie zwykłym.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ administracyjny dokonał prawidłowej oceny istotnych dowodów dla ustalenia legalności decyzji komunalizacyjnej, zatem decyzja komunalizacyjna Wojewody N. z [...] grudnia 1993 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają bowiem, iż droga publiczna R.– W. przebiegała w dniu 27 maja 1990 r. przez działkę nr 2763. Również wybudowanie budynku w granicy działki nr 3509 nie może, zdaniem Sądu, samo przez się przesądzać o wydaniu decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Skoro zatem skarżący Powiat, którego podległa jednostka - Powiatowy Zarząd Drogowy w G., nie dysponuje dowodami na okoliczność faktycznego przebiegu drogi w dniu 27 maja 1990 r., to zarzut, że organ nadzoru nie gromadził dowodów, jest, zdaniem Sądu chybiony.
Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Zarząd Powiatu G., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w "taryfowej" wysokości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wskutek przyjęcia, że działka nr 2763 położona w miejscowości R. nie stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. drogi publicznej, a zatem podlegała ona komunalizacji.
- 2) naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 233 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, że materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji, to jest w dniu 27 maja 1990 r. droga powiatowa R. – W. przebiegała po działce nr 2763 w części odpowiadającej projektowanym działkom 2763/12, 2763/14, 2763/9,
- 3) naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit c wskazanej wyżej ustawy w związku z art. 158 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. polegające na:
- a) nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący domagał się rozpoznania sprawy co do istoty na takich samych zasadach, jak w postępowaniu odwoławczym,
- b) bezpodstawnym przyjęciu, że organ administracji nie przerzucił ciężaru dowodu na skarżącego oraz zebrał wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej materiał dowodowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z Sądem pierwszej instancji, że skarżący żądał rozpoznania sprawy co do istoty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z wyroku Sądu wynika natomiast, że rozpoznał on sprawę właśnie co do istoty, gdyż odnosi się do okoliczności faktycznych będących podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody N. z dnia [...] grudnia 1993 r.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że dokonanie oceny, czy kwestionowana decyzja Wojewody N. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe bez poczynienia ustaleń faktycznych, to jest bez jednoznacznego stwierdzenia, czy organ ten uwzględnił wszystkie przesłanki komunalizacji, zarówno pozytywne, jak i te wyłączające komunalizację. Gdyby bowiem okazało się, że Wojewoda wydał decyzję komunalizacyjną pomimo zachodzenia przesłanek negatywnych, to wówczas decyzja ta musi być uznana za wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem skarżącego Powiatu, materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że Wojewoda N. wydał kwestionowaną decyzję komunalizacyjną z dnia [...] grudnia 1993 r. z rażącym naruszeniem prawa, albowiem stwierdził nabycie przez Gminę prawa własności nieruchomości, która w części nie podlegała komunalizacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – J..S. – wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestniczki kosztów postępowania kasacyjnego.
Wskazano, że ze stanu prawnego nieruchomości nie wynika, żeby część działki pierwotnie oznaczonej Nr 2763 była zajęta pod drogę publiczna relacji R.– W. ponadto brak było decyzji o podziale działek 2763/5,2763/6 i 2763/4 (powstałych z działki 2763) na działki 2763/12, 2763/14 i 2763/9, bowiem podział ten znajdował się w sferze projektu. Podniesiono ponadto, że przedmiotowa droga publiczna R. – W. jest zlokalizowana na działce oznaczonej Nr ewid. 3507 graniczącą bezpośrednio z działka objętą decyzją komunalizacyjną.
W ocenie uczestniczki postępowania z powyższego jednoznacznie wynika, że Zarząd Powiatu występując do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie dysponował tytułem prawnym do działek 2763/4 i 2763/5 stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego uczestniczki, czym naruszył ją w spokojnym posiadaniu nieruchomości a jednocześnie uzyskując pozwolenie budowlane wyłudził dokument poświadczający nieprawdę, zaś Starostwo Powiatowe wydając w dniu [...] lipca 2004 r. decyzję Nr [...] nie dysponowało dowodem potwierdzającym tytuł prawny wnioskodawcy do działek 2763/4 i 2763/5 co stanowi przeszkodę do udzielenia zezwolenia budowlanego.
Wskazano, że prawo użytkowania wieczystego działek 2763/4 i 2763/5 zostało przeniesione na uczestniczkę umową sporządzoną w formie aktu notarialnego z daty [...] lipca 2007 r. W związku z tym, że z dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jednoznacznie wynika, że Zarząd Powiatu nie posiadał tytułu prawnego do działek nr 2763/4 i 2763/5, ani też nie dysponował tymi nieruchomościami na cele budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przede wszystkim zauważyć, że prowadzona ona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.
W związku z tym stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zaś kontekście nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów art. 11 ust. 1 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanową przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którymi, jeżeli inne przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, przy czym ustawodawca wprowadził wymóg wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, do czego właściwy jest wojewoda.
Z treści art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż nabycie mienia ogólnonarodowego następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Powyższe oznacza, iż skuteczność komunalizacji na podstawie tego przepisu zdeterminowana jest wystąpieniem przesłanek na dzień wskazany w tym przepisie, zaś decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym - zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - ujawniać je w księdze wieczystej.
Z deklaratoryjnego charakteru decyzji o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa wyprowadzić należy wniosek, iż właściwy organ administracji, podejmujący decyzję o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, zobowiązany jest zbadać, czy spełnione zostały przesłanki pozytywne wynikające - jak w rozpoznawanej sprawie - z treści art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz stwierdzić brak przesłanek negatywnych, zawartych między innymi w art. 11 tej ustawy. Ze względu na fakt, iż art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy miał na celu uregulowanie stanu prawnego określonego typu nieruchomości, to jest będących własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życiu ustawy, jako jedyny punkt odniesienia przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy winien być przyjmowany właśnie dzień wejścia w życie ustawy, tj. dzień 27 maja 1990 r., nie zaś dzień wydania decyzji.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 marca 1996 r. o sygn. akt OPK 2/96 (opubl. ONSA 1997/1/5) wyraził już pogląd dotyczący instytucji nabycia uprawnienia z mocy prawa, który nie traci swej aktualności również w analizowanym stanie faktycznym i prawnym.
Otóż, jak wynika z treści uzasadnienia podjętej uchwały nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia. Co natomiast godne podkreślenia, skutek w postaci nabycia uprawnienia w takim wypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa i to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy.
Przenosząc powyższy pogląd na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż dla oceny prawidłowości nabycia przez Gminę R. z dniem 27 maja 1990 r. przedmiotowych działek należy wziąć pod uwagę jedynie stan prawny nieruchomości na ten dzień. Ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w dniu jej wejścia w życie uprawnia zatem właściwy organ do wydania decyzji w trybie art. 18 ust. 1 ustawy, niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do nieruchomości w okresie między wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej a wydaniem decyzji o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa.
Tym samym zmiana oznaczeń ewidencyjnych dokonana po dniu 27 maja 1990 r., nie oznacza, że nieruchomość traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem część tego samego mienia tylko inaczej oznaczona. W związku z tym, organ administracyjny, a za nim Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 2763 w części odpowiadającej działkom nr 2763/12, nr 2763/14 i nr 2763/9 w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Dlatego też zasadnym jest stwierdzenie, że Gmina R. nabyła prawo własności działki nr 2763, z dniem 27 maja 1990 r.
Tym samym uznać należy, iż wydając decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, organ administracji publicznej nie może brać pod uwagę zdarzeń, które nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r., gdyż ustawodawca nie zawarł takiej przesłanki w Przepisach wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zatem nie sposób jest przyjąć, że organ dopuścił się naruszenia przepisów, które legły u podstaw wydania decyzji, w szczególności zaś naruszenia, któremu przypisać można charakter rażącego naruszenia prawa.
Powszechnie bowiem przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi tylko wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. o sygn. akt V SA 86/92, opubl. ONSA 1993/1/23).
Mając na względzie powyższe kryteria wypada stwierdzić, iż nie zostały one w rozpoznawanej sprawie spełnione. Nie mamy bowiem do czynienia z ewidentną sprzecznością z art. 5 ani z art. 18 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Tym samym za nieskuteczne należy uznać zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.