Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 838/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1222/16, oddalił skargę G. K., J. K., C. P., R. S. i E. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący wnioskiem z 30 października 2016 r. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] października 1964 r., nr [...] o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa S. K., na obszarze osiedla Z., powiatu [...], województwa [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku wskazali, że poprzednik prawny skarżących – S. K., wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa własności nieruchomości ziemskiej (rolnej) na Ziemiach Odzyskanych, położonej w gromadzie [...], przy ul. [...], powiat [...], obejmującej 8 ha gruntu wraz z zabudowaniami – domem, oborą i stodołą. Podali, że aktem nadania nr [...] z [...] listopada 1947 r. Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w [...], działając na podstawie art. 25, art. 33 i art. 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), poprzedzonym orzeczeniem o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa nr [...] z [...] października 1947 r., nadała S. K., stanowiące własność Skarbu Państwa, gospodarstwo: działkę nr [...] przy ul. [...] w gromadzie Z., obejmujące grunty o pow. ok. 8 ha, budynki, inwentarz żywy i inwentarz martwy.

Następnie podnieśli, że 7 września 1951 r. wszedł w życie dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46 poz. 340 ze zm.) i na mocy art. 2 ust. 1 tego dekretu osoby, które posiadały gospodarstwa rolne i prowadziły je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie dekretu nie nabyły ich własności, stały się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. Skarżący wskazali, że zważywszy na fakt, iż do dnia wejścia w życie przedmiotowego dekretu nie zostało wydane orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, właścicielami nieruchomości objętej aktem nadania stali się S. K. i jego żona S. K., na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej. Dowodem na okoliczność, że w dacie wejścia w życie dekretu z 1951 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w posiadaniu S. K. jest chociażby to, iż S. K. uiszczał podatek gruntowy jako właściciel tej nieruchomości. Potwierdza to również wymiar podatku gruntowego nałożonego na S. K. jako właściciela nieruchomości w 1950 r., wskazujący jako powierzchnię nieruchomości położonej przy ul. [...] – 9,25 ha.

W konsekwencji, zdaniem skarżących, S. K. i jego żona S. K. stali się z mocy prawa właścicielami gruntu o pow. ok. 8 ha, wraz z budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi – oborą i stodołą, położonych wówczas w gromadzie Z., powiat [...].

Wskazali, że orzeczeniem z [...] października 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zatwierdzone zostały granice gospodarstwa, wykazane na planie i rejestrze sporządzonym przez geodetę. Z kolei [...] października 1964 r. Prezydium, po uprzednim sporządzeniu protokołu oszacowania gospodarstwa rolnego, wydało orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, że Powiatowa Komisja Ziemska w [...], aktem nadania z [...] listopada 1947 r., nadała S. K. gospodarstwo o pow. 5,74 ha położone w [...] przy ul. [...], zaś granice tego gospodarstwa zostały ustalone prawomocnym orzeczeniem Prezydium z [...] października 1964 r. W ocenie skarżących orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w dacie jego wydania, bowiem jego treść stoi w oczywistej sprzeczności z treścią aktu nadania z [...] listopada 1947 r. Podkreślili, że treść orzeczenia o wykonaniu aktu nadania musi pozostawać w bezpośrednim związku z samym aktem nadania.

W niniejszej sprawie treść orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa odbiega w znacznym stopniu od treści aktu nadania z uwagi na różnice w powierzchni gospodarstwa, które zostało przyznane S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z [...] października 1964 r.

W uzasadnieniu wyjaśniło, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie jest ocena czy ww. orzeczenie z [...] października 1964 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Organ wskazał, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w oparciu o art. 6 ust. 1 dekretu z 6 września 1951 r. Podał, że ww. orzeczenie nie miało charakteru konstytutywnego lecz deklaratoryjny. Potwierdzało ono określony stan prawny, lecz go nie kształtowało. W szczególności nie miało ono na celu uwłaszczenia danego podmiotu, ale miało potwierdzać uprawnienie przyznane z mocy prawa co do określonych granic gospodarstwa, które podlegają ustaleniu w trybie tego przepisu.

Wyjaśnił, że w praktyce przyjęło się, iż przewidziane w art. 6 ust. 1 czynności były dokonywane dwustopniowo. Najpierw dokonywano ustalenia granic, a następnie w odniesieniu do tak ustalonych granic dokonywano oszacowania będącego podstawą zapłaty ceny gospodarstwa przez podmiot, który nabył własność. W niniejszej sprawie orzeczenie o wydaniu aktu nadania w pozostałej części, tj. dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa, nastąpiło orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] października 1964 r. Ustalona w nim oszacowana wartość gospodarstwa "205 q żyta" miała zostać wpisana do księgi wieczystej wraz z danymi dotyczącymi gospodarstwa i miała zostać uiszczona w 20 równych rocznych ratach.

Kolegium zwróciło uwagę, iż skarżący wskazując na wadliwość orzeczenia czynią to jedynie w części ustającej granice gospodarstwa, nie stwierdzają zaś wadliwości orzeczenia o oszacowaniu gospodarstwa bazującego na tych samych ustaleniach co do jego powierzchni - mimo że oba powyższe orzeczenia powinny być rozpatrywane jako całość na podstawie, której odzwierciedlono niedookreślone wcześniej prawo i obowiązki w księdze wieczystej. Skutkiem powyższych orzeczeń było bowiem wystąpienie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] października 1964 r. do Sądu Powiatowego w Szczecinie o dokonanie stosownych wpisów dotyczących nabycia własności S. K. oraz jego zobowiązań finansowych względem Państwa. Gdyby zatem uznać kwalifikowaną nieważność orzeczenia w kwestionowanej części musiałoby to skutkować jednoczesnym wzruszeniem orzeczenia dotyczącego oszacowania.

Dokonując oceny przedmiotowego orzeczenia w kontekście podnoszonej niezgodności z aktem nadania w zakresie powierzchni, organ wyjaśnił, że wynika z niego, iż geodeta dokonał obmiaru gospodarstwa stanowiącego własność S. K., granice wykazane na planie sytuacyjnym zostały ustalone na gruncie, a S. K. przyjął je bez zastrzeżeń. Ustalono także, że granice odpowiadały użytkowi gospodarstwa, bowiem zostały przyjęte bez zastrzeżeń. Dokonując oceny ustaleń organu, zdaniem Kolegium nie sposób przyjąć, aby geodeta dokonujący obmiaru w terenie w istocie nie weryfikował faktycznego przebiegu granic gospodarstwa pozostających w posiadaniu rolnika, a ten z kolei nie uczestniczył w tych czynnościach aktywnie wskakując przebieg granic bądź przynajmniej weryfikując czynności geodety.

Nie sposób też przyjąć, by rolnik gospodarujący na swoim gruncie od kilkunastu lat nie znał dokładnie swojego zakresu posiadania i użytkowanych przez siebie nieruchomości (w tym ich powierzchni) i akceptował istotne odstępstwa od stanu faktycznego stwierdzane przez geodetę. W badanej sprawie S. K. potwierdził prawidłowość ustaleń czynności geodety nie wyrażając do nich sprzeciwu, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji. Ów sprzeciw nie został też wyrażony poprzez wniesienie odwołania od orzeczenia, o którym to prawie został pouczony. Nie kwestionował on także wpisu do księgi wieczystej, co dodatkowo dowodzi akceptacji ustalonej powierzchni gospodarstwa będącej przedmiotem jego własności.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej opłacania podatku gruntowego organ wyjaśnił, że z załączonego do wniosku dokumentu wynika, iż gospodarstwo rolne będące przedmiotem opodatkowania miało powierzchnię 9,25 ha. Tak oznaczona powierzchnia gospodarstwa nie koresponduje zatem z powierzchnią wynikającą z aktu nadania (ok. 8 ha). W oparciu o powyższy dokument nie sposób zatem ustalić, w jakiej części opodatkowana powierzchnia dotyczy gruntów będących własnością rolnika, a w jakiej będącej w jego władaniu na podstawie innych tytułów. Zwrócił uwagę, iż dokument powyższy dotyczy stanu, w którym nie wszedł jeszcze w życie dekret, o którym mowa powyżej, a zatem sprawy własności i sposobu jej nabycia nie zostały przesądzone z uwagi na brak wykonania aktu nadania.

Nie można zatem przyjąć, iż powyższy dokument jednoznacznie dowodzi posiadania w sposób przesądzający o nabyciu z mocy prawa gospodarstwa o pow. ok. 8 ha. Można z niego wnioskować, iż w 1950 r. (tj. w roku poprzedzającym nabycie gospodarstwa nadanego aktem w 1947 r.) S. K. uiścił podatek od gruntów o powierzchnia większej niż wskazana z akcie nadania.

Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonego decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a także zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony wnioskującej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a rezultacie doprowadziło do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności wadliwego orzeczenia.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r.

Dokonując oceny, czy kwestionowane orzeczenie o wykonaniu aktu nadania nie narusza w sposób rażący przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wydania, Kolegium po przytoczeniu treści art. 2 oraz art. 4 dekretu z 1951 r. wskazało, że nie w każdym przypadku gospodarstwo rolne wskazane w akcie nadania, na mocy art. 2 dekretu z 1951 r. stawało się w całości (ten sam obszar, zabudowania, inwentarz żywy i martwy) z mocy prawa własnością tych osób.

Powyższe stanowisko potwierdzają, zdaniem organu, również zapisy z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1951 r., bowiem przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania władza mogła zmienić granice gospodarstwa rolnego w związku z regulacją gdy było to potrzebne dla racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw lub za zgodą zainteresowanego zmniejszyć obszar gospodarstwa rolnego, jeżeli mieściło się ono w granicach norm określonych w art. 4 (art. 7 ust. 1 i 2 dekretu). Tak więc w świetle dekretu z 1951 r., akty nadania wydane na podstawie dekretu z 1946 r. były poświadczeniem własności gospodarstwa rolnego, natomiast orzeczenia o wykonaniu aktu nadania wydane na mocy dekretu z 1951 r. ustalały granice tych gospodarstw rolnych oraz ich szacunek (art. 6 ust. 1).

Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż na podstawie przepisów dekretu z 1951 r., orzeczeniem z [...] października 1964 r. władze zatwierdziły granice gospodarstwa na obszarze osiedla [...] wykazane na planie i rejestrze sporządzonym przez geodetę. Dokumenty te wskazują, że w związku z przeprowadzonymi czynnościami szacunkowymi ustalono wartość użytków rolnych oraz granice gospodarstwa o pow. 5,74 ha, które to ustalenia S. K. przyjął bez zastrzeżeń.

Organ zwrócił też uwagę, że w aktach archiwalnych zachowały się dokumenty świadczące o tym, że pomimo, iż S. K. złożył wniosek z 19 grudnia 1946 r. o przyznanie prawa własności nieruchomości ziemskiej o obszarze 8 ha i aktem nadania nadano mu "około 8 ha" ziemi, to później usiłował zrzec się części z posiadanej ziemi na rzecz osoby trzeciej, tj. 3 ha ziemi na rzecz A. S. W odpowiedzi na ten wniosek, pismem z 14 marca 1950 r. S. K. został poinformowany przez Zarząd Miejski, że Wojewódzka Komisja Osadnictwa Rolnego oddaliła jego prośbę o zmniejszenie ziemi.

W związku z tym Zarząd wyjaśnił, że obszar ziemi przydzielony aktem nadania (8 ha) winien użytkować do czasu regulacji i pomiarów. Natomiast o zmniejszenie obszaru gospodarstwa może wystąpić w czasie regulacji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się "wyciąg z protokołu z posiedzenia Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej odbytego w dniu [...] listopada 1951 roku" z którego wynika, że Uchwałą nr [...], za zgodą S. K., Komisja Ziemska przychyliła się do wniosku Ośrodka Szkolnego przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...] odnośnie przydzielenia szkole 4 ha ziemi będącej w dotychczasowym użytkowaniu S. K. Organ stwierdził także, że akt nadania z [...] listopada 1947 r., w którym wymieniono jedynie S. K., pomijając w swej treści jego żonę S. K. pozostającą we wspólności ustawowej, nie narusza w tym zakresie dekretu z dnia 6 września 1946 r., bowiem zgodnie z art. 17 tego dekretu, jedno gospodarstwo rolne mogła nabyć tylko jedna osoba. Natomiast małżeństwo sądownie nierozłączone oraz rodziców wraz pozostającymi przy nich niepełnoletnimi dziećmi uważano za jednego uprawnionego.

Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W skardze zarzucili naruszenie:

1. - art. 13 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich, poprzez nieuwzględnienie, iż Powiatowa Komisja Ziemska była jedynym uprawnionym organem administracji do dokonywania czynności związanych z reformą rolną oraz faktu, iż tylko Powiatowa Komisja Ziemska mogła wydać orzeczenie w przedmiocie zmniejszenia gospodarstwa rolnego S. K.;
2. - art. 2 ust. 1 oraz art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r., poprzez nieuwzględnienie, że z mocy prawa w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 7 września 1951 r. właścicielami nieruchomości objętej aktem nadania obejmującym ok. 8 ha gruntu stali się S. K. i jego małżonka S. K. na zasadzie wspólności majątkowej; a nadto pominięcie, że w akcie nadania powierzchnia gospodarstwa została ustalona na "ok. 8 ha" i niewłaściwe przyjęcie, iż orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania zatwierdzono granice gospodarstwa o powierzchni "5,74 ha";
3. - art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r., poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy możliwe było dokonywanie zmian granic gospodarstw wskazanych w aktach nadania pomimo postanowień art. 2 ww. dekretu;
4. - art. 25, 33 i 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r., poprzez nieuwzględnienie, iż orzeczenie o wykonaniu aktu nadania ustalające granice gospodarstwa S. K. nie zostało wydane w sposób prawidłowy;
5. - art. 8 K.p.a., poprzez działanie organu I instancji wykraczające poza granice tzw. luzu decyzyjnego przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy i ocenie materiału dowodowego;
6. - art. 6, art. 7, art. 77, oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie w jakim organ uznał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy możliwe było dokonywanie zmian granic gospodarstw wskazanych w aktach nadania pomimo postanowień art. 2 ww. dekretu; pominięcie, że w akcie nadania powierzchnia gospodarstwa została ustalona na "ok. 8 ha" i niewłaściwe przyjęcie, iż orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania zatwierdzono granice gospodarstwa o powierzchni "5,74 ha; zaniechanie rozważenia, iż tylko Powiatowa Komisja Ziemska mogła wydać orzeczenie w przedmiocie zmniejszenia gospodarstwa rolnego S. K.;
7. - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji;
8. - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę skarżących.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że bezsporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego wskazana w akcie nadania (8 ha) i powierzchnia gospodarstwa rolnego widniejąca w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa rolnego (5,74 ha) nie są tożsame. Zwrócił jednak uwagę na okoliczność, iż skarżący domagali się stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z [...] października 1964 r. w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa rolnego, w którym powierzchni gospodarstwa nie określono, a zatem nie sposób wywodzić, że pozostawało ono w swej treści w sprzeczności z aktem nadania, jakkolwiek określenie granic gospodarstwa rolnego miało bezpośrednie przełożenie na jego powierzchnię. Orzeczenie to po uprawomocnieniu wiązało organ orzekający o ustaleniu ceny gospodarstwa rolnego.

Następnie podał, że nie zgodza się ze stanowiskiem skarżących, że z uwagi na zmniejszenie powierzchni gospodarstwa nadanego S. K. na skutek przekazania jego części Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...], co nastąpiło po wejściu w życie dekretu z 1951 r., uznać należy, że odbyło się ono z naruszeniem przepisów prawa. Wskazał, iż w świetle akt sprawy przekazanie to miało, wbrew twierdzeniom skarżących, charakter dobrowolny. Wynika to zarówno z protokołu sporządzonego [...] listopada 1951 r., w związku z wnioskiem Ośrodka o przekazanie gruntów, jak i z uzasadnienia spornego orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z [...] października 1964 r., którego S. K. nie zakwestionował, pomimo tego, że został pouczony o prawie i trybie jego zaskarżenia. Pośrednio o dobrowolności przekazania części gospodarstwa rolnego na rzecz ośrodka świadczyć mogą także wcześniejsze próby przekazania części gospodarstwa na rzecz innej osoby przez S. K. Sąd zgodził się także ze stanowiskiem Kolegium, iż orzeczenie o wykonaniu aktu nadania odnosiło się do faktycznej powierzchni gospodarstwa rolnego, znajdującego się w posiadaniu S. K..

Ostatecznie bowiem nie zakwestionował on ani ustalenia granic gospodarstwa rolnego (orzeczenie z [...] października 1964 r.), ani ustalenia ceny tego gospodarstwa (orzeczenie z [...] października 1964 r.).

Sąd jednocześnie zwrócił uwagę, że w różnych dokumentach, w tym załączonych do wniosku o wszczęcie postępowania przez skarżących, powierzchnia znajdującego się w posiadaniu S. K. gospodarstwa rolnego była różnie określana. Z dokumentu przedstawionego przez skarżących, pochodzącego z rejestrów gospodarstw rolnych na terenie miasta [...] osiedle Z. w 1950 r. wynika, że w posiadaniu S. K. znajdowały się wówczas grunty o pow. 9,72 ha. Z kolei z pisma z [...] lutego 1952 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wynika, że S. K. zmniejszono obszar gospodarstwa rolnego z 9,25 ha na 5,25 ha. Zaś w kwestionowanym przez skarżących wyciągu z protokołu Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z [...] listopada 1951 r. wskazano, że na skutek przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...] gruntów o pow. 4 ha obszar nadanego S. K. gospodarstwa należy zmniejszyć z 8 na 4 ha.

Z powyższego zestawienia żadna ze wskazanych wielkości nie odpowiada wielkości gospodarstwa rolnego, którego granice określono w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania z [...] października 1964 r. i którego powierzchnia tj. 5,74 ha została wskazana w orzeczeniu z [...] października 1964 r., w którym określono warunki jego nabycia. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 6 dekretu z 1951 r. jest nietrafny, bowiem powierzchnia gospodarstwa rolnego S. K. została ustalona na podstawie pomiarów w terenie, a więc odzwierciedlała niekwestionowany przez niego stan faktyczny w dacie wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z [...] października 1964 r.

Sąd za bezzasadny uznał argument odnoszący się do naruszenia przepisów dekretu o organizacji komisji ziemskich, bowiem w sprawie, której przedmiotem było wydanie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania dekret ten nie miał zastosowania, a zarzut odnoszący się do nieprawidłowego ukonstytuowania komisji ziemskiej, która podjęła uchwałę o przekazaniu gospodarstwa rolnego nie mógł zostać wzięty pod uwagę.

Także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 dekretu z 1951 r. Sąd uznał za niezasadny. Wyjaśnił, że akt nadania został wydany dla S. K. Podzielił stanowisko Kolegium, że zgodnie z art. 17 dekretu z 1946 r., jedno gospodarstwo rolne mogła nabyć tylko jedna osoba. Natomiast małżeństwo sądownie nierozłączone oraz rodziców wraz pozostającymi przy nich niepełnoletnimi dziećmi uważano za jednego uprawnionego.

Za bezzasadny Sąd uznał nadto zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1951 r. Wyjaśnił, że ww. przepis dopuszczał możliwość zmiany granic gospodarstwa rolnego przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, a więc przed wydaniem aktu stanowiącego podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczyste. W ust. 2 tego przepisu przewidziano również możliwość zmniejszenia obszaru gospodarstwa rolnego za zgodą zainteresowanego. S. K. zaakceptował treść orzeczeń o wykonaniu aktu nadania, zaś ze złożonego przez niego [...] grudnia 1964 r. oświadczenia wprost wynika, że zrzekł się prawa do odwołania od orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ceny gospodarstwa rolnego, w którym wskazano również powierzchnię tego gospodarstwa, a od orzeczenia z [...] października 1964 r. w przedmiocie określenia granic gospodarstwa nie złożył odwołania.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało uznać, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części ustalającej granice gospodarstwa rolnego odpowiadało prawu i nie naruszało art. 25, art. 33 i art. 36 dekretu z 1946 r.

Końcowo wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym i zadaniem organu w tym postępowaniu nie było gromadzenie materiału dowodowego, ale ocena kwestionowanego orzeczenia w kontekście zarzutu rażącego naruszenia prawa. Obowiązkiem organu było zatem zbadanie tego materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z [...] października 1964 r. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej jego oceny i w sposób wyczerpujący rozpatrzył argumenty podnoszone przez strony.

Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, z uwagi na dostatecznie wyjaśnioną istotę sprawy, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucili naruszenie:

1. - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 oraz art. 7 dekretu z dnia 6 września 1951 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegające na uznaniu, że S. I S. K. nie stali się właścicielami nieruchomości objętej aktem nadania obejmującym ok. 8 ha gruntu oraz na uznaniu, iż możliwe było zatwierdzenie granic gospodarstwa o powierzchni "5,74 ha", podczas gdy prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów nakazywało uznać - z mocy prawa, w dniu wejścia w życie powyższego dekretu, tj. 7 września 1951 r., iż S. K. i jego małżonka S. K. stali się na zasadzie wspólności majątkowej właścicielami nieruchomości objętej aktem nadania obejmującym ok. 8 ha gruntu;
2. - art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 września 1951 r., poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy możliwe było dokonywanie zmian granic gospodarstw wskazanych w aktach nadania pomimo postanowień art. 2 ww. dekretu;
3. - art. 25, art. 33 i art. 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r., poprzez nieuwzględnienie, iż orzeczenie o wykonaniu aktu nadania ustalające granice gospodarstwa S. K. nie zostało wydane w sposób prawidłowy;
4. - art. 46 oraz art. 60 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe poprzez błędne przyjęcie, iż przeniesienie własności części nieruchomości uchwałą Komisji Ziemskiej przy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej było skuteczne, podczas gdy ww. przepisy zastrzegały dla tej czynności formę aktu notarialnego;
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach wskazujących na konieczność jego zastosowania, a w konsekwencji oddalenie skargi skarżących, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 oraz art. 7 dekretu z dnia 6 września 1951 r. oraz art. 6, art. 7, art. 77, oraz art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
6. - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi skarżących w okolicznościach, w których uzasadnionym było uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji z 16 sierpnia 2016 r., z uwagi na naruszenie przez organ ww. przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący poddali analizie merytorycznie adekwatne przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. i dekretu z dnia 6 września 1951 r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 K.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1964 r. zostało wydane z wadami, o których mowa art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru organ ma badać zaistnienie przesłanek z art. 156 K.p.a., w tym w szczególności, wobec upływu czasu, zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Decyzje administracyjne korzystają z tzw. domniemania legalności i ważności.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 K.p.a. jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty i rażący naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W związku z zarzutami skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności omówienia wymaga charakter aktów administracyjnych wydawanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1951 roku o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych w brzmieniu obowiązującym na datę wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa, tj. aktów nadania i orzeczeń o wykonaniu aktów nadania. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem regulacji dekretu były gospodarstwa rolne, faktycznie nadane już w trybie osadnictwa rolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych. Celem dekretu było usankcjonowanie stanów faktycznych zaistniałych w tej sferze przed jego wejściem w życie. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 dekretu w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego (także działki) i jego przynależności powiatowa komisja ziemska wydawała z urzędu akty nadania, które powinny zawierać określenie osób uprawnionych oraz wskazanie powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Stosownie do ust. 2 akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów są poświadczeniem własności, o którym mowa w ust.

1. W myśl natomiast art. 2 tego dekretu osoba, która posiadała i prowadziła gospodarstwo rolne, a do dnia wejścia w życie tego aktu prawnego (tj. do 7 września 1951 r. nie nabyła jego własności stawała się z mocy prawa właścicielem tego gospodarstwa. Wraz z gospodarstwem na własność takiej osoby przechodził inwentarz żywy oraz zabudowania i inwentarz martwy, stanowiące przynależność gospodarstwa i potrzebne do jego prowadzenia. Z regulacji zawartej w art. 2 dekretu wynika, iż osoba, o jakiej mowa w tym przepisie, mogła nabyć na podstawie aktu nadania jedynie to co w dniu wejścia w życie dekretu faktycznie otrzymała i posiadała. Stosownie zaś do przepisu art. 4 dekretu prawo własności gospodarstwa nie rozciągało się na te zabudowania, urządzenia gospodarcze i inne przedmioty inwentarza martwego, które nie były potrzebne do prowadzenia tego gospodarstwa rolnego. Z punktu widzenia celu dekretu akt nadania posiadał znaczenie priorytetowe potwierdzając własność gospodarstwa z jego przynależnościami oraz jego powierzchnię.

Drugi z aktów administracyjnych przewidziany dekretem, tj. orzeczenie o wykonaniu aktu nadania ma wobec aktu nadania zasadniczo charakter wykonawczo-techniczny. Jego celem jest zindywidualizowanie treści wynikających z aktu nadania i umożliwienie na tej podstawie dokonania ich zamieszczenia w księdze wieczystej urządzonej dla nieruchomości rolnej. Tym samym jest to akt subsydiarny i związany ściśle z aktem nadania, który wykonuje. Zgodnie z art. 6 dekretu ustalenie granic nadanego gospodarstwa rolnego oraz jego szacunek następowało w orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania, wydawanym z urzędu przez prezydium powiatowej rady narodowej. Prawomocne orzeczenie o wykonaniu aktu nadania było podstawą do wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadających za gospodarstwo rolne. Wniosek o wpis do księgi wieczystej zgłaszało z urzędu wskazane prezydium. Poprzez zawarte w art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. odwołanie do dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49 poz. 279), a tym samym również do art. 30 ust. 1 zdanie drugie dekretu z dnia 6 września 1946 r., możliwym było wydanie dwóch orzeczeń o wykonaniu aktu nadania.

Jeżeli bowiem w chwili wydania aktu nadania gospodarstwo nie było jeszcze wydzielone, to w takiej sytuacji właściwy organ wydawał orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa rolnego. Dopiero następnie wydawane było orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej oszacowania i ustalenia ceny tegoż gospodarstwa. Te dwa akty stanowiły dopiero podstawę do wpisu w księdze wieczystej prawa własności i obciążeń związanych z nabyciem gospodarstwa. Oznacza to w konsekwencji, że w przypadku gdy w chwili wydawania aktu nadania gospodarstwo nie było jeszcze wydzielone geodezyjnie, to wydawane były dwa akty administracyjne – wykonawcze w stosunku do aktu nadania, a przedmiot każdego z nich był ograniczony rzeczowo i odmienny. Pierwszy określał granice nadanego gospodarstwa, drugi jego cenę. W takiej więc sytuacji "orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa" w sposób konstytutywny określało granice nadanego gospodarstwa i precyzowało działki ewidencyjne gruntu wchodzące w jego skład.

Tym samym też dopiero to orzeczenie precyzowało ostatecznie granice gospodarstwa i jego rzeczywistą powierzchnię. Zatem powierzchnia gospodarstwa wskazana uprzednio w akcie nadania, w sytuacji gdy nie nastąpiło jeszcze jego geodezyjne wyodrębnienie, miała charakter orientacyjny, ulegając ostatecznemu skonkretyzowaniu w "orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa". Dopiero w dalszej kolejności wydawane było drugie orzeczenie o wykonaniu aktu nadania czyli "orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa", którego przedmiotem był już tylko szacunek gruntów wchodzących w skład gospodarstwa oraz budynków stanowiący podstawę ustalenia jego ceny. Z treści art. 4 i 7 dekretu z 1951 r. wynika natomiast, że dopuszczalna była zmiana powierzchni gospodarstwa, tak z powodu przekroczenia limitów powierzchni określonych w art. 4 tego dekretu, jak i w związku z regulacją, w przypadku potrzeby racjonalnego rozmieszczenia gospodarstw, co jednak mogło nastąpić przed wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, a w przypadku zmniejszenia obszaru gospodarstwa rolnego za zgodą zainteresowanego.

Akt nadania gospodarstwa rolnego S. K. z [...] listopada 1947 r. został wydany na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. Treść aktu nadania wskazuje, iż w momencie wydawania aktu nadania gospodarstwo nadane S. K. nie było wydzielone przez wskazanie jakie działki ewidencyjne gruntu ono obejmuje. Funkcjonowało jako gospodarstwo oznaczone nr [...]. Tym samym nie była ściśle określona jego powierzchnia, podano jedynie, iż obejmuje ono około 8 ha. Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych sprawy wynika, że pomiędzy wydaniem aktu nadania a wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania zmianie uległy granice posiadanego przez S. K. gospodarstwa rolnego, a tym samym jego obszar. Miało to miejsce w związku z dostosowaniem do potrzeb dydaktycznych powierzchni gospodarstwa rolnego użytkowanego przez Ośrodek Szkolny przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...]. Wiązało się zatem z regulacją, którą przewidywał art. 7 ust. 1 dekretu.

S. K. wyraził zgodę na przekazanie ziemi Ośrodkowi Szkolnemu, przekazując ją w jego użytkowanie w 1950 r. Jego wola znajduje potwierdzenie w czynnościach związanych z wydaniem orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Były wówczas ustalane granice gospodarstwa i dokonywane jego pomiary, które przez S. K. nie zostały podważone. Na tej podstawie został dokonany wpis w księdze wieczystej. Co więcej S. K. już wcześniej podejmował działania w celu pomniejszenia powierzchni przydzielonego mu gospodarstwa rolnego. W tak określonych okolicznościach faktycznych jako prawidłową należy uznać ocenę Sądu I instancji, że orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej określenia granic gospodarstwa odnosiło się do faktycznej powierzchni gospodarstwa rolnego, ustalonej na podstawie pomiarów w terenie. W orzeczeniu tym granice gospodarstwa musiały być precyzyjnie określone, odpowiadać stanowi posiadania, zatem nie było możliwe powtórzenie z aktu nadania, iż gospodarstwo rolne obejmuje około 8 ha.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań nie można zatem uznać, aby orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z 1951 r. Brak podstaw dla przyjęcia, że orzeczenie to zostało wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1, art. 6 i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1951 r. Przepisy dekretu z 1946 r. nie znajdowały w przedmiotowej sprawie zastosowania, albowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczyło orzeczenia wydanego pod rządami dekretu z 1951 r. Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 25, 33 i 36 dekretu z 1946 r. Dodatkowo należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie podał, czy do naruszenia tych przepisów miało dojść poprzez błędną ich wykładnię, czy też nieprawidłowe zastosowanie, jak i jaki jest związek tych przepisów z orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania.

Zastosowania w sprawie nie miały również przepisy Prawa rzeczowego, nie mogły zatem zostać naruszone. Kwestia ważności uchwały Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w [...] jest przedmiotem rozpoznania w innej sprawie prowadzonej przed organem.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Ocena ta jest konsekwencją uznania niezasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro w ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, gdyż organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i zasadnie uznał, że zostały one właściwie zastosowane, to był uprawniony do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Łącząc natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie podał w czym upatruje naruszenia tych przepisów, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu, jak i nie wskazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co jest koniecznym warunkiem w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia.