Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 grudnia 2011 r., II SA/Gl 252/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnogórskiego z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wskazano, że w piśmie z 15 kwietnia 2005 r. S. W. powołując się na art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej ustawą wniósł o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za wykorzystywaną pod drogę nieruchomość zapisaną w Księdze Wieczystej Sądu Rejonowego w Lublińcu nr KW [...], której jest współwłaścicielem w jednej piątej części razem ze zmarłą żoną M. W. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...] ustalono na rzecz S. W. odszkodowanie w kwocie 2164,30 zł, za objętą wnioskiem działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] o pow. 0,0648 ha, przejętą na własność Gminy Kalety pod drogę publiczną gminną. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że 31 grudnia 1998 r. działka ta stanowiła w 1/5 części współwłasność ustawową małżonków M. i S. W., przy czym M. W. zmarła [...] listopada 1997 r. i nie zostało przeprowadzone po niej postępowanie spadkowe. Ponadto, "kwota odszkodowania należna M. W. zostanie wypłacona po przedłożeniu postanowienia sądu rejonowego stwierdzającego nabycie spadku".
Kolejną decyzją Starosty Tarnogórskiego z [...] marca 2010 r. ustalono na rzecz S. W. odszkodowanie za ww. nieruchomość w kwocie 791,43 zł. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że została ona wydana na skutek wniosku strony z 15 marca 2005 r. i obejmuje odszkodowanie z tytułu przysługującego mu w 1/3 części udziału po zmarłej żonie M. W., jako współwłaścicielce nieruchomości zajętej pod drogę.
W piśmie do Starosty Tarnogórskiego z 22 kwietnia 2010 r. T. Ż. i S. M., powołując się na treść ww. decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2008 r., wniosły o przyznanie im odszkodowania należnego z tytułu dziedziczenia po M. W. Stwierdziły, wskazując że pomimo przedłożenia postanowienia spadkowego odszkodowanie takie nie zostało im przyznane, gdyż decyzją z [...] marca 2010 r. przyznano odszkodowanie jedynie S. W. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] Starosta Tarnogórski umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie objęte ww. wnioskiem T. Ż. i S. M. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie wypłaca się na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wskazany w tym przepisie termin nie został przez T. Ż. i S. M. dochowany, ponieważ z wnioskiem o wypłatę odszkodowania wystąpiły one dopiero 22 kwietnia 2010 r.
W odwołaniu od tej decyzji T. Ż. i S. M. zarzuciły, że wniosek został złożony w terminie bo S. W. składając wniosek w dniu 15 kwietnia 2005 r. był przekonany, że odszkodowanie zostanie wypłacone wszystkim spadkobiercom zmarłej M. W. Podniosły również, że w decyzji Starosty z [...] lipca 2008 r. przy stwierdzeniu, że odszkodowanie należne zmarłej zostanie wypłacone po przedłożeniu postanowienia spadkowego nie wyjaśniono, że uzyska je jedynie S. W. a nie wszyscy spadkobiercy. Z naruszeniem art. 9 k.p.a., organy po złożeniu wniosku 15 kwietnia 2005 r. nie udzieliły stronom postępowania niezbędnych wyjaśnień, a w szczególności nie przekazały informacji o potrzebie złożenia postanowienia sądu o nabyciu spadku.
Wojewoda Śląski decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Podkreślił, że organy administracji nie mają obowiązku informowania ewentualnie uprawnionych do odszkodowania o możliwości złożenia wniosku o jego przyznanie. Wnioskiem z 15 kwietnia 2005 r. o odszkodowanie wystąpił jedynie S. W., a z jego nie wynika, aby działał on również jako pełnomocnik odwołujących się. Nie zaskarżył on również decyzji Starosty Tarnogórskiego z [...] marca 2010 r.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego T. Ż. i S. M. wniosły o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, jako wydanych ich zdaniem z naruszeniem art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. oraz art. 7, 9 i 12 k.p.a.
Prawomocnym postanowieniem z 13 lipca 2011 r., II SA/Gl 252/11 Sąd odrzucił skargę S. M. wobec jej nieopłacenia. Uwzględniając skargę T. Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że jakkolwiek zgodzić się trzeba z Wojewodą, że złożony 15 kwietnia 2005 r. przez S. W. wniosek o wypłatę odszkodowania nie zawierał, w związku z przedmiotem sprawy której dotyczył, braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., nie oznacza to jednak, że przy uwzględnieniu treści art. 7 i 9 k.p.a. organy orzekające były zwolnione z obowiązku zbadania czy sformułowane w nim żądanie jest oczywiste i nie nasuwa wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy.
Z wniosku tego wynikało jednoznacznie, że dotyczy on nieruchomości stanowiącej również współwłasność nieżyjącej żony S. W. Starosta Tarnogórski przy uwzględnieniu treści art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. był zobowiązany wyjaśnić czy wnioskodawca jest spadkobiercą M. W., czy są również inni spadkobiercy, czy dysponują stwierdzeniem nabycia spadku oraz czy występuje on również w ich imieniu czy też tylko w imieniu własnym. Pomimo tego, że z art. 9 k.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, że na organach orzekających spoczywa obowiązek informowania stron o treści wszystkich przepisów prawa i o wszystkich możliwych rozwiązaniach procesowych, to niewątpliwie wynikające z niego obowiązki organów należy odnieść do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W związku z wynikającym z art. 73 ust. 3 ustawy terminem składania wniosków o odszkodowanie przez podmioty uprawnione, nie ulega wątpliwości, że do okoliczności tych należało zaliczyć pouczenie właśnie o tym terminie, mającym zastosowanie do wszystkich potencjalnych spadkobierców M. W. Przy przyjęciu innego stanowiska wynikające z tych przepisów zasady postępowania byłyby pozbawione rzeczywistej i praktycznej treści.
Organy orzekające nie uczyniły zadość wynikającym z art. 7, 8 i 9 k.p.a. zasadom, a to uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy miały bowiem obowiązek zwrócić się do S. W. zarówno z zapytaniem czy działa on również w imieniu pozostałych spadkobierców żony jak i pouczyć go, że zawity termin do złożenia wniosku o odszkodowanie w odniesieniu do wszystkich spadkobierców upływa 31 grudnia 2005 r. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia również wynikający z art. 2 Konstytucji RP obowiązek realizacji zasady sprawiedliwości społecznej oraz z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP obowiązek realizacji zasady ochrony własności, gdy zważy się, że sprawa dotyczy odszkodowania za utratę z mocy prawa własności nieruchomości, a upływ terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy skutkuje wygaśnięciem roszczenia do tego odszkodowania.
Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby do czasu wydania przez Starostę Tarnogórskiego decyzji z [...] lipca 2008 r. organ ten poinformował S. W., chociaż o obowiązku złożenia postanowienia spadkowego po żonie. Nadto mają rację skarżące, że i treść tej decyzji mogła wprowadzać je i ich ojca w błąd gdy stwierdzono w jej uzasadnieniu, że "kwota odszkodowania należna M. W. zostanie wypłacona po przedłożeniu postanowienia sądu rejonowego stwierdzającego nabycie spadku", bez jednoznacznego zaznaczenia, że dotyczy to jedynie tej części tego odszkodowania które z tytułu dziedziczenia będzie przysługiwało S. W. Zatem zarówno S. W. jak i skarżące mogły w oparciu o to stwierdzenie przypuszczać, że odszkodowanie to zostanie wypłacone później wszystkim spadkobiercom. Z tego też względu nie może mieć w sprawie przesądzającego znaczenia podnoszona przez organy okoliczność, że S. W. nie wniósł odwołania zarówno od tej decyzji jak i od decyzji Starosty Tarnogórskiego z [...] marca 2010 r. Miał bowiem podstawę do przyjęcia, że decyzje te rozstrzygają sprawę co do istoty tylko w części w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. (również w związku z treścią art. 62 k.p.a.) i tym samym co do pozostałej części zostanie wydana kolejna decyzja.
Sąd orzekł o uchyleniu tych decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.
Skargą kasacyjną Wojewoda Śląski zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. (wnoszący skargę kasacyjną pominął oznaczenie punktu, ale wskazanie litery c umożliwia przyjęcie podstawy kasacyjnej) poprzez stwierdzenie, że organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie był on zobowiązany do oceny, czy żądanie zawarte we wniosku o wypłatę odszkodowania, który spełniał wymogi formalne określone w art. 64 § 2 k.p.a., było oczywiste. Ponadto, skoro z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił jedynie S. W., a z treści tego wniosku nie wynikało aby działał on dodatkowo jako pełnomocnik T. Ż. i S. M., nie było potrzeby aby żądać od niego jakichkolwiek wyjaśnień. S. W. nie zaskarżył decyzji Starosty Tarnogórskiego z [...] lipca 2008 r., ani z [...] marca 2010 r., w której ustalono odszkodowanie wyłącznie na jego rzecz. W związku z tym nieuzasadnione jest przyjęcie, że na skutek wniosku S. W. należało ustalić odszkodowanie na rzecz wszystkich uprawnionych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
We wskazanym wyżej terminie uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, a wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny był uprawniony do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z kolei przepis art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Przede wszystkim podnieść należy, że z wniosku złożonego 15 kwietnia 2005 r. przez S. W. wynika, że był on zainteresowany wypłatą odszkodowania za całość nieruchomości. Wniosek ten obejmował uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za wykorzystywaną pod drogę nieruchomość (...), której jest współwłaścicielem w jednej piątej części razem ze zmarłą żoną M. W. Skoro zatem z treści wniosku nie wynikało jednoznacznie, że wnioskodawca wystąpił o wypłatę odszkodowania wyłącznie za przypadającą na niego część nieruchomości, a organ nie wyjaśnił, czy w związku z treścią pisma celem wnioskodawcy nie jest uzyskanie odszkodowania należnego jemu i spadkobiercom żony za całość nieruchomości, to w rezultacie naruszył cytowane przepisy postępowania administracyjnego. Organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, na co miał wpływ brak informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz nie udzielił im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, stosownie do treści art. 7 i 9 k.p.a.
Obowiązek zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym ciąży na organie administracyjnym już od momentu wszczęcia postępowania, bowiem już na tle treści podania mogą pojawić się wątpliwości co do rzeczywistych jej żądań pod adresem organu. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciążący na organie administracyjnym obejmuje również ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony. Także obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2010 r., art. 7, teza 7 i cyt. tam wyrok NSA z 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97). Niezasadne jest więc twierdzenie Wojewody Śląskiego, że nie był on zobowiązany do oceny, czy żądanie zawarte we wniosku o wypłatę odszkodowania, który spełniał wymogi formalne określone w art. 64 § 2 k.p.a., było oczywiste.
Ponadto, wiedząc o śmierci współwłaścicielki nieruchomości, organ w pierwszej decyzji o ustaleniu odszkodowania z [...] lipca 2008 r. stwierdził tylko, że "nie zostało przeprowadzone po niej postępowanie spadkowe", czemu przeczy dołączone do akt sprawy postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z 1998 r.
Skoro Wojewoda Śląski nie wykazał naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, stosownie do treści art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.