Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2587/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.J., J.J. i A.T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]w obrębie [...] o pow. 96 m2 - w wysokości 67.296,00 zł, i przyznał to odszkodowanie na rzecz S.T. w wysokości 21.030,00 zł za jej udział 5/16 w nieruchomości. Jednocześnie tym samym rozstrzygnięciem orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za udział 11/16 we wskazanej nieruchomości. Od decyzji tej, w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania odwołanie złożyli skarżący.
Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o ustalenie odszkodowania przed dniem 31 grudnia 2005 r. złożyła jedynie S.T., działając wyłącznie w imieniu własnym. Natomiast W. i J.J. złożyli wniosek o odszkodowanie w dniu [...] lipca 2013 r, zaś A.T. w dniu [...] czerwca 2014 r., czyli z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi. Konsekwencją niezłożenia wniosku w terminie do dnia [...] grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia, albowiem termin ten ma charakter materialny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie, iż wnioski składane przez odwołujących się stanowiły uzupełnienie wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. złożonego przez S.T. wszczynającego postępowanie, w sytuacji gdy odwołujący powinni zostać uznani za strony jako współwłaściciele przejętej nieruchomości. Dalej zarzucili naruszenie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą po drogę publiczną przysługuje jedynie właścicielowi, który złożył wniosek do dnia [...] grudnia 2005 r., podczas gdy przepis ten wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie przyznawane jest za wywłaszczoną nieruchomość traktowaną jako całość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołującego się przy tym na ugruntowane orzecznictwo w tej materii, każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości podpadającej pod hipotezę art. 73 przepisów wprowadzających przysługuje odrębne roszczenie o wypłatę odszkodowania. Mogą oni dochodzić go jednym wnioskiem, nie mniej jednak roszczenie każdego z nich tworzy odrębny stosunek administracyjnoprawny, wchodzący w miejsce wcześniej istniejącej więzi cywilnoprawnej (współwłasności). Oznacza to zarazem, że żaden z byłych współwłaścicieli (lub jego spadkobierców) nie może działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Tym samym nie jest możliwe dochowanie wspomnianego terminu poprzez "wstąpienie" w charakterze strony do toczącego się już postępowania wszczętego z inicjatywy innej uprawnionej osoby – w niniejszej sprawie S.T..
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przysługuje jedynie właścicielowi, który złożył stosowny wniosek w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu wskazuje, że odszkodowanie przyznawane jest za wywłaszczoną nieruchomość, traktowaną jako całość, a nie udział poszczególnego właściciela, a wyrażenie "właściciel nieruchomości" nie może być interpretowane w oderwaniu od innych form własności, tj. współwłasności i praw z tego wynikających zwłaszcza w kontekście art. 209 Kodeksu cywilnego wskazującego na możliwość dochodzenia przez każdego ze współwłaścicieli wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa - w ramach czynności zachowawczych podejmowanych przez współwłaścicieli;
- art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przysługuje jedynie właścicielowi, który złożył stosowny wniosek w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., w sytuacji gdy powołany przepis mówi o jednym odszkodowaniu za przejęcie prawa własności, zatem przysługuje ono za całą nieruchomość, bez względu na ilość współwłaścicieli, a przyznanie odszkodowania tylko w części adekwatnej do wysokości udziału w nieruchomości stanowi naruszenie zasady konstytucyjnej, wyrażonej w powołanym przepisie, zaś czynność zachowawcza upoważnia do wzajemnej reprezentacji interesów jednych współwłaścicieli przez drugich, w imieniu własnym, ale też w interesie wszystkich.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.
Na wstępie zauważyć przyjdzie, że skarżący kasacyjnie podnieśli jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przyjąć zatem należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji jest bezsporny. Przypomnieć też przyjdzie, że ewentualna próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem w ramach tej ostatniej podstawy skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów.
Dokonując zatem oceny w zakreślonych wyżej granicach wskazać wypadnie, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających. Przepis ów przewiduje odszkodowanie za nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niebędące ich własnością, a zarazem zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Odszkodowanie to mogło być przyznane wówczas, gdy właściciel takiej nieruchomości złożył stosowny wniosek w okresie między 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Roszczenie o odszkodowanie wygasało z mocy prawa po upływie tego terminu. Podkreślić trzeba, ze regulacja ta była niejednokrotnie przedmiotem oceny, dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, który w swoich orzeczeniach konsekwentnie stał na stanowisku, iż jest ona zgodna z Konstytucją RP (zob. wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99; wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02; wyrok TK z dnia 15 września 2009 r., sygn.. P 33/09 oraz wyrok TK z dnia 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09). W tym kontekście zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy w związku z art. 21 Konstytucji RP musiał okazać się bezzasadny.
W realiach niniejszej sprawy z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość wystąpiła S.T. (uczyniła to w dniu [...] grudnia 2005 r.), co skutkowało przyznaniem jej odszkodowania z tytułu posiadania udziału 5/16 w przedmiotowej nieruchomości. Z kolei skarżącym odmówiono przyznania odszkodowania ze względu na fakt, iż wystąpili oni z wnioskami o odszkodowanie już po upływie terminu wskazanego w powołanym wyżej przepisie.
Zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że termin wskazany w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających ma charakter materialny, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu, niezależnie od powodów jakie były przyczyną jego uchybienia. W konsekwencji złożenie wniosku o odszkodowanie już po tym terminie czyni roszczenie bezpodstawnym, jako że wygasło ono z mocy prawa po upływie tego terminu.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu, że w realiach niniejszej sprawy dochowanie wspomnianego terminu przez jedną ze współwłaścicielek wywoływało skutki względem pozostałych, a w istocie postępowanie toczące się z udziałem S.T. dotyczyło również innych współwłaścicieli nieruchomości. Na poparcie tej tezy pełnomocnik stron odwołał się do regulacji art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 459).
Pogląd ten należy uznać za błędny.
Przedmiotem postępowania toczącego się w oparciu o art. 73 przepisów wprowadzających jest ustalenie oraz wypłata odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że o ile nieruchomość objęta była prawem współwłasności, to odszkodowanie powinno podlegać podziałowi, w zależności od udziału, jaki każdy ze współwłaścicieli miał w tej nieruchomości. Co więcej, ustawa nie wymaga w tym przypadku żadnej formy współdziałania ze strony uprawnionych. Brzmienie jej przepisów prowadzi do konstatacji, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie, przy czym wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie (art. 62 k.p.a.). Jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2176/16; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1130/14; wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1439/07). Podkreślić przy tym trzeba, że odszkodowanie w przypadku współwłasności przyznaje się nie za całą nieruchomość "en block" lecz proporcjonalnie do udziału w niej każdego z uprawnionych. Co więcej, żaden z przepisów ustawy nie daje jakiejkolwiek podstawy do przyjęcia założenia, iż ustawodawca dopuszczał w tym przypadku jakąkolwiek formę "współuczestnictwa materialnego uprawnionych" z tytułu odszkodowania.
W omawianym przypadku złożenie wniosku o odszkodowanie ma charakter realizacji roszczenia o charakterze publicznoprawnym, przy czym dotyczy ono ekwiwalentu za nieruchomość, która z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 ustawy). W świetle powyższego, cały wywód dotyczący skorzystania z możliwości jakie daje art. 209 K.c. jest nieuprawniony. Przywołany przepis K.c. przyznaje bowiem każdemu ze współwłaścicieli możliwość wykonywania wszelkich czynności i dochodzenia wszelkich roszczeń zmierzających do zachowania wspólnego prawa. Umknęło jednak autorowi skargi kasacyjnej, że Kodeks odnosi się w tej regulacji do prawa istniejącego, gdy tymczasem z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających jasno wynika, że własność z mocy prawa przechodzi na podmioty publiczne. W rezultacie roszczenie, o którym mowa w art. 73 ustawy ma charakter wyłącznie odszkodowawczy, nie zaś zachowawczy, do którego odnosi się art. 209 K.c. Trafnie przy tym zauważył Sąd pierwszej instancji, że z chwilą przejścia własności nieruchomości na podmioty publiczne, w miejsce relacji cywilnoprawnych pojawiają się administracyjnoprawne.
W toku całego postępowania administracyjnego nie złożono też jakiegokolwiek oświadczenia, które wskazywałoby na to, iż S.T. występowała nie tylko w imieniu własnym lecz również innych osób. Tylko zaś w takim przypadku możliwe byłoby stwierdzenie, że jej wniosek inicjował również postępowanie administracyjne innego podmiotu. W związku z tym zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, iż była ona jedyną osobą, która skutecznie wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie i której odszkodowanie to, proporcjonalnie do przysługującego jej udziału zostało wypłacone. W odniesieniu zaś do pozostałych współwłaścicieli roszczenie o odszkodowanie wygasło ze względu na upływ ustawowego terminu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.
Na koniec wskazać przyjdzie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w bazie orzeczeń pod adresem www.nsa.gov.pl/orzeczenia.