Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 503/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z 26 kwietnia 2021 r. nr SKO [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. i Gminy [...] z 29 grudnia 2020 r. nr [...]
W uzasadnieniu Sąd wskazał następujące okoliczności sprawy:
Burmistrz M. i Gminy [...], decyzją z 29 grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej jako "ustawa", odmówił M.M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią L.Ł.
Jako główną przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji wskazał treść art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 2 ustawy wyjaśniając, że są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. L.Ł. ma dwie córki, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Córka A.M. pomaga wnioskodawczyni w opiece nad swą matką, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lecz jest osobą chorą, niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Córka J.J. mieszka za granicą i nie chce opiekować się matką.
Organ pierwszej instancji ustalił, że L.Ł. mieszka sama, jest osobą po przebytym udarze mózgu, choruje na nadciśnienie, dnę moczanową, choroby serca, demencję starczą, jest osobą leżącą, z powodu niedowładu prawej ręki nie może poruszać się przy pomocy balkonika rehabilitacyjnego, jest osobą pampersowaną. Powyższy stan zdrowia uniemożliwia jedzenie posiłków, ubieranie się, mycie. M.M. opiekuje się babcią z pomocą swej matki A.M. Opiekę sprawuje codziennie przez kilka godzin. W ocenie organu pierwszej instancji nie jest to opieka całodobowa i nie wyklucza pracy zarobkowej.
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021r. nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., po rozpatrzeniu odwołania M.M. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na stan zdrowia L. Ł. wymaga stałej lub długotrwałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Posiadane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe stanowi potwierdzenie wymogu sprawowania opieki stałej lub długotrwałej. Zdaniem Kolegium skarżąca sprawuje opiekę nad swoją babcią, a ustalony zakres tej opieki – odmiennie niż ocenił to organ pierwszej instancji – uzasadnia uznanie opieki za stałą lub długotrwałą. L.Ł. mieszka samotnie, zaś skarżąca, ze swoją matką A.M., mieszka przy tej samej ulicy [...] w [...]. Niepełnosprawność L.Ł. jest tego rodzaju, że niezbędne może być udzielanie pomocy w każdym czasie przez cały dzień. Kolegium dodało, że skarżąca rozwiązała umowę o pracę z dniem 1 lipca 2020 r., a już w dniu 10 lipca 2020 r. złożyła wniosek o świadczenie związane ze sprawowaną opieką.
W konsekwencji oznacza to istnienie w sprawie związku przyczynowo-skutkowego wskazanego w art. 17 ust. 1 ustawy. Nadto organ pierwszej instancji odrębną decyzją z dnia 11 grudnia 2020 r. przyznał skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na L.Ł. uznając tym samym, że skarżąca sprawuje stałą lub długotrwałą opiekę nad babcią.
Jednakże, jak wyjaśnił organ odwoławczy, są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, tj. córki, przy czym w aktach sprawy brak jest orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności pierwszej z córek – J. (podane nazwisko nie jest czytelne), zaś druga z córek – A.M. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony do dnia 31 lipca 2021 r.
Jak ustalił organ odwoławczy w posiadanym przez A.M. orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności o symbolu 08-T i 05-R znajduje się zapis, że nie wymaga ona konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z karty leczenia szpitalnego z dnia [...] listopada 2020 r. wynika, że choruje ona na wrzodziejące zapalenie jelita grubego w okresie emisji, polip odbytnicy, guzki krwawicowe II stopnia, jelito spastyczne, zapalenie błony części przedodźwiernikowej żołądka, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu 2 leczoną dietą, chorobę zwyrodnieniową stawów kręgosłupa oraz dyskopatię, co potwierdza istnienie podstaw do przyznania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o opisanych wyżej symbolach. Zdaniem Kolegium A.M., będąc osobą samodzielną, może sprawować opiekę nad matką.
Jednocześnie skarżąca sama przyznała, że jej matka faktycznie opiekuje się L.Ł. podczas nieobecności skarżącej, co w wątpliwość poddaje jej niezdolność do sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Przedłożone zaś przez skarżącą zaświadczenia lekarskie, w których wskazano, że stan zdrowia A.M. nie pozwala na sprawowanie opieki nad L.Ł., nie mogą być uznane za tożsame z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazanym w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. na powyższą decyzję M.M. wniosła o jej uchylenie, zarzucając zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W kolejnym piśmie procesowym przytoczyła okoliczności związane ze sprawowaniem opieki nad babcią.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Skarżąca w dniu 30 listopada 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią L.Ł.. L.Ł., urodzona 10 października 1931 r., legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 26 maja 2004 r. o uznaniu trwale za całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji.
Nie było w sprawie kwestionowane przez organ odwoławczy, że babcia skarżącej nie może funkcjonować bez pomocy opiekuna i wymaga stałej, całodobowej opieki, która jest sprawowana przez skarżącą. Jest ona niewątpliwie opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej.
Istotnym zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce (skarżącej) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią w sytuacji, gdy w kręgu osób zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny są osoby bliższe – pełnoletnie dzieci niepełnosprawnej.
Organy obu instancji zasadnie przytoczyły treść art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W świetle tego unormowania istotnie umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza możliwości sprawowania opieki. Co do zasady ustawodawca uznał za konieczne aby ocena, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie sprawować opieki z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano jednak, że z wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy ograniczenia nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba m.in. stan zdrowia, nie jest w stanie opieki tej sprawować (por. wyrok WSA w R. z dnia 4 marca 2020 r. sygn. II SA/Rz 1482/19, a także wydane na tle unormowania art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy wyroki NSA z dnia 7 maja 2020 r. sygn. I OSK 2831/19, z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1939/18, wyroki WSA w P. z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Po 989/19, z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. IV SA/Po 354/18, wyrok WSA w R. z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Rz 1269/19).
Jak wynika z akt sprawy L.Ł. ma dwie córki. W odniesieniu do pierwszej z nich - Jadwigi – prawdopodobnie J. (nazwisko wskazane przez skarżącą w oświadczeniu z dnia 22 grudnia 2020 r., k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji nie jest czytelne) organy ustaliły jedynie w oparciu o oświadczenie skarżącej, że zamieszkuje ona za granicą i nie wykazuje chęci sprawowania opieki nad matką.
Druga z córek L.Ł., A.M., ur. 17 kwietnia 1957r., legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie skarżącej, że ze względu na stan zdrowia jej matka A.M. nie jest w stanie zajmować się L.Ł. Do akt sprawy skarżąca złożyła dwa zaświadczenia lekarskie z dnia [...] i [...] grudnia 2020 r., w których wskazano, że A.M. w związku z przewlekłą i postępującą chorobą nie może sprawować opieki nad matką, która jest po udarze mózgu i wymaga stałej opieki. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 11 listopada 2020 r., z której wynika, że A.M. choruje na wrzodziejące zapalenie jelita grubego w okresie emisji, polip odbytnicy, guzki krwawicowe II stopnia, jelito spastyczne, zapalenie błony części przedodźwiernikowej żołądka, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę typu 2 leczoną dietą, chorobę zwyrodnieniową stawów kręgosłupa oraz dyskopatię.
Zdaniem Sądu organy obu instancji nie zgromadziły w sposób właściwy materiału dowodowego, by w sposób kategoryczny wykluczyć, że obowiązek alimentacyjny nie przeszedł na skarżącą.
Organ I instancji, mimo deklarowanego w uzasadnieniu wydanej decyzji dokonania pogłębionej oceny, czy córki L.Ł. są w stanie sprawować nad nią opiekę, ustaleń w tym zakresie w istocie nie dokonywał i nie rozważał tej okoliczności. Z kolei organ odwoławczy przeczy sam sobie wskazując, że "wniesione odwołanie w całości (...) uznaje za uzasadnione, zaś zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa". Wbrew swemu stanowisku, że odwołanie jest uzasadnione, organ ten, inaczej niż skarżąca wskazała w odwołaniu stwierdził, że sama skarżąca podała, że jej matka sprawuje opiekę nad babcią skarżącej podczas nieobecności córki.
Organ odwoławczy, powołując się na normę art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy przeprowadził ocenę schorzeń A. M. w kontekście treści orzeczenia o jej niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym i uznając, że jest ona osobą samodzielną (zapis w orzeczeniu, że nie wymaga ona stałej albo długotrwałej opieki lub pomocy), doszedł do wniosku, że może sprawować opiekę nad L.Ł. Organ ten nie dokonał jednak analizy, czy stan zdrowia L.Ł. pozwala A.M. na rzeczywiste wykonywanie takiej opieki, w kontekście dokumentacji medycznej czy zaświadczeń lekarskich opisujących stan zdrowia A.M., przedłożonych przez skarżącą. Z dokumentacji lekarskiej A.M. wynika m.in, że ma ona chorobę zwyrodnieniową stawów kręgosłupa oraz dyskopatię, a z ustaleń dotyczących jej matki wynika, że nie jest ona w stanie sama usiąść na wózku inwalidzkim i sama z niego zejść.
Organ w istocie poprzestał na wskazaniu, że zaświadczenie lekarskie nie może zastępować orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem już wyżej podano, że z uzasadnionych względów osoba, nie mająca orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, czasami nie może faktycznie sprawować opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny.
Z akt administracyjnych wynikało, że L.Ł. jest w stanie po przebytym zawale mózgu, udarze mózgu, cierpi na liczne schorzenia, takie jak choroba nadciśnieniowa, przewlekła niewydolność serca, miażdżyca tętnic, choroba zwyrodnieniowa stawów, niedowład połowiczy prawostronny po udarze mózgu. Organ odwoławczy nie kwestionował, że babcia skarżącej wymaga całodobowej opieki przez cały czas. Porusza się na wózku, ale nie jest w stanie sama na niego usiąść, ani z niego zejść. Nie jest w stanie wykonywać czynności fizjologicznych (korzysta z pampersów). Wymaga codziennych ćwiczeń rehabilitacyjnych, które przeprowadza z nią skarżąca, mająca w tym zakresie doświadczenie zawodowe. Nie jest też w stanie samodzielnie przygotować posiłków, zrobić zakupów, napalić w piecu w okresie zimowym.
Także w odniesieniu do drugiej z córek L.Ł. organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia braku orzeczenia o jej niepełnosprawności w stopniu znacznym. Choć sama skarżąca stwierdziła, że przebywa ona za granicą i nie chce opiekować się matką zauważyć należy, że odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi opierać się na prawidłowo dokonanych i ocenionych ustaleniach stanu faktycznego. Tymczasem organ odwoławczy sam zauważył, że znane jest jedynie imię drugiej z córek (J.), bowiem nazwisko nie zostało podane w sposób czytelny(prawdopodobnie J.). Nie wiadomo też, na czym skarżąca opiera swe przekonanie, że przebywa ona za granicą i nie chce opiekować się matką. Organy zatem w prawidłowy sposób nie dokonały ustaleń co do możliwości sprawowania opieki nad L.Ł. przez córkę J. W konsekwencji powyższych uwag Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie przez organy obu instancji niespełnienia przez skarżącą przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy jest co najmniej przedwczesne.
Oczywiste jest, że skarżąca ze swoją babcią wymagającą opieki spokrewniona jest w drugim stopniu, a zatem świadczenie pielęgnacyjne – co do zasady - może jej przysługiwać w przypadku braku innych osób spokrewnionych z jej babcią w pierwszym stopniu, chyba że taka, spokrewniona w bliższym stopniu osoba nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził że: "sam fakt posiadania przez A.M. orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie może stanowić podstawy dla uznania, że przesłanka negatywna określona w tym przepisie nie występuje, co pozwalałoby przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie".
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy w sposób niespójny i dowolny stwierdził, że córki L.Ł. są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Abstrahując od tego, że w istocie nie zostało przez organy w tym zakresie wyjaśnione, czy nie zachodzi okoliczność umożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym, o której mowa w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy (tj. czy córka J. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś córka A.M. zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze względu na swój stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki), to dodatkowo należy podkreślić, że – jak wskazuje się w przytoczonym wyżej orzecznictwie sądowoadministracyjnym – ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba wiek, stan zdrowia czy znaczne trudności materialne - nie jest w stanie opieki sprawować, czy to osobiście, czy też poprzez dostarczenie środków pieniężnych w celu zapewnienia opieki.
Stanowisko Sądu nie oznacza, że wniosek skarżącej zasługuje na uwzględnienie lub że nie powinien on być uwzględniony. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia nie zostały prawidłowo ustalone i ocenione w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wskazane powyżej kwestie winny zostać wyjaśnione w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Ustalenia też będzie wymagało, czy obecnie matka skarżącej uzyskała kolejne orzeczenie o niepełnosprawności, a jeżeli tak – to jakie (dotychczasowe wydane było do dnia 31 lipca 2021 r.).
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając wyrok w całości.
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie prawa materialnego art. 17 [...] pkt 2) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r. poz. 615 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 w/w ustawy, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten nie można stosować w sposób rygorystyczny w sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego - do których zaliczyć trzeba m.in. stan zdrowia, nie jest w stanie tej opieki sprawować, nawet jeżeli nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą wyrażoną w/w przepisem zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 i 153 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione przyznanie świadczenia. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał także jakich innych naruszeń przepisów postępowania dopuściło się Kolegium, jak i organ pierwszej instancji które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie organ wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z 17 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 503/21 w całości i oddalenie skargi strony przeciwnej oraz na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 ustawy wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej wg norm przepisanych. Ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 ustawy zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W imieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. pełnomocnik oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy sądowej dla rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na naruszeniu prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, a to uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.
Podstawę zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 26 kwietnia 2021 r., którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza M. i Gminy [...] z dnia 29 grudnia 2020 r. odmawiającą przyznania M.M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią – L.Ł., stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dokonując językowej wykładni powyższych przepisów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce na niepełnosprawną babcię, gdy ta ma dwie córki, z których żadna nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność zaś, że jedna z córek jest osobą schorowaną, posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a ponadto legitymuje się zaświadczeniami lekarskimi potwierdzającymi posiadane schorzenia, nie mogą zastąpić wskazywanego przez ustawodawcę dokumentu, jakim jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana powinna być orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ administracji nie ma natomiast specjalistycznej wiedzy, która pozwoliłaby mu w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą jej wymagającą.
Mając na uwadze podniesione zarzuty, w szczególności naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrócić należy uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych opieki nad inną osobą.
Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ([...] ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy.
Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego.
W przypadku analizowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.
Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.
Uznano także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek z art. 132 k.r.o. określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki.
Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy oprawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne.
W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutów naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a za uzasadnione.
Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że tym samym zasadny stał się również zarzut procesowy w postaci naruszenia art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego niezasadnie Sąd I instancji uchylił zarówno zaskarżoną, jak i decyzję organu I instancji. Skoro bowiem nie było wątpliwości, że matka skarżącej M.M. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stało na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
Podstawą do odstąpienia od zasądzenia na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 wyroku był art. 207 § 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Kolegium - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.