Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt [...], oddalił skargę H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...], w przedmiocie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg dotychczasowego postępowania, w którym organ pierwszej instancji wydał po raz pierwszy decyzję [...], odmawiając przyznania H. S. zasiłku okresowego w styczniu 1999 r. z uwagi na fakultatywność świadczenia.
Decyzję tę uchyliło SKO w Ł. w dniu [...]
Następną decyzją z [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku, która (po wyroku NSA uchylającym postanowienie SKO wydane w trybie art. 134 k.p.a.) została uchylona przez SKO decyzją z [...].
Ponownie odmówiono H. S. przyznania zasiłku okresowego (decyzja pierwszej instancji z [...], drugiej - [...].), lecz decyzje te zostały uchylone wyrokiem WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 869/04. Ponowną decyzję odmowną wydano [...], zaś SKO uchyliło ją decyzją z [...].
Decyzją z [...] organ pierwszej instancji odmówił ponownie przyznania zasiłku okresowego za styczeń 1999 r. z uwagi na nieudzielanie przez stronę wywiadu środowiskowego. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania H. S., została utrzymana w mocy przez SKO w dniu [...] Kolegium uznało, iż w sprawie wszczętej w styczniu 1999 r. stosownie do art. 150 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) mieć będą zastosowanie przepisy nowej ustawy.
Ustawa z 2004 r. nie zmieniła istoty zasiłku okresowego, a jedynie jego charakter ze świadczenia fakultatywnego na obligatoryjne.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 2004 r. - prawo do świadczeń pieniężnych, z pomocy społecznej z zastrzeżeniami art. 40, 41, 78 i 91 przysługuje m.in. osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zw. dalej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość otrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego - osobie samotnej gdy dochód jej jest niższy od kryterium dochodowego. Kwota zasiłku okresowego stanowi w istocie wynik matematycznego działania, gdy w przypadku osoby samotnej ustala się go w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby a jej dochodem, z tym iż nie może to być kwota wyższa niż 418 zł miesięcznie.
SKO zwróciło uwagę, iż elementem zasadniczym w tego rodzaju sprawach jest ustalenie dochodu osoby i jej sytuacji majątkowej. Akta zawierają wywiady środowiskowe lub ich aktualizację, sporządzone przez pracowników socjalnych w dniach 15 styczeń 1999 r., 9 marzec 2001 r., 19 maj 2004 r.
W aktach znajduje się oświadczenie H. S. z 17 listopada 2005 r. poprzedzające wydanie decyzji, w którym strona stwierdziła, iż sprawa dotyczy stycznia 1999 r. i robiony wywiad dotyczył tamtego okresu, obecnie nie ma to sensu, a sprawa była kilkakrotnie rozpatrywana wskutek wyroków uchylających decyzje.
SKO nie kwestionując twierdzeń strony o długotrwałym czasie postępowania, powołało się na art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organy do zebrania pełnego materiału dowodowego. Wprawdzie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne, określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, jednakże materiał dowodowy należy uzupełnić, gdyż pominięcie stanowiłoby naruszenie wyżej wskazanych przepisów k.p.a. i byłoby wadliwe.
SKO powołało się na art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nakazujący aktualizację wywiadu oraz ust. 5 upoważniający pracownika socjalnego do żądania oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia takiego oświadczenia uzasadnia odmowę przyznania świadczenia.
W ocenie SKO treść oświadczenia H. S. z 17 listopada 2005 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości, bowiem strona nie widzi podstaw do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (czy też jego aktualizacji) jak również nie widzi konieczności wypowiadania się co do sytuacji dochodowej i materialnej. Tym samym została spełniona przesłanka określona w art. 107 ust. 4 i 5 w zw. z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniająca odmowę przyznania świadczenia.
SKO nie uznało za zasadne stanowiska zawartego w odwołaniu, w którym H. S. zaprzeczał aby odmówił udzielenia oświadczenia o dochodach w świetle wyraźnego i jasnego oświadczenia woli zawartego w piśmie z 17 listopada 2005 r.
W skardze na powyższą decyzję H. S. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, zarzucił organom wielomiesięczne prowadzenie postępowania od ostatniego wyroku WSA. Zarzucił, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że spełnia wymogi do uzyskania zasiłku okresowego oraz zakwestionował, aby kiedykolwiek odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podniósł, iż nieprzerwanie pozostawał w kontakcie z pracownikiem socjalnym, który dysponował pełną wiedzą na temat jego sytuacji majątkowej, rodzinnej oraz źródeł i wysokości uzyskiwanych dochodów. Wielokrotne odmowy udzielenia mu pomocy, o którą wnioskował, są następstwem złośliwego działania pracowników administracji publicznej.
SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi podzielając jednakże pogląd organu, że stosownie do art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej do rozpatrzenia tej sprawy miały zastosowanie przepisy nowej ustawy i prawidłowo należało rozważać zastosowanie art. 38 regulującego kwestie zasiłku okresowego. Jednakże Sąd zważył, iż przyczyną odmowy przyznania świadczenia był przepis art. 107 ust. 5 ustawy stanowiący, iż odmowa złożenia przez osobę ubiegającą się o pomoc oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, jest podstawą wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia.
Z tym stanowiskiem organu Sąd nie zgodził się.
Zdaniem Sądu oceniając treść oświadczenia strony, nie można w sposób jednoznaczny wskazywać, iż wolą strony była odmowa udzielenia informacji o dochodach i stanie majątkowym. Zdaniem Sądu można z tego oświadczenia wyprowadzić wniosek, iż strona nie widzi sensu w określonych działaniach organu ale nie oznacza to jeszcze, że nie zamierza się tym działaniom podporządkować. Stanowisko zawarte w tej kwestii w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji uznać wypada za nieuprawnioną interpretację i przełamanie zasad rządzących oceną zgromadzonego w sprawie materiału (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Świadczy o tym chociażby jednoznaczna postawa skarżącego, który w toku tego postępowania wielokrotnie wskazywał organom na swój stan majątkowy i osiągane dochody, ale również to, iż od momentu gdy tylko dowiedział się o tym, co legło u podstaw rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zaprzeczył, aby wolą jego była odmowa udzielenia informacji o dochodach i stanie majątkowym.
O ile jednak powyższa krytyka wobec organu pierwszej instancji zasadza się na błędnej ocenie i przyjęciu, że oświadczenie skarżącego z dnia 17 listopada 2005 r. stanowi jednoznacznie brzmiącą odmowę udzielenia informacji o dochodach i stanie majątkowym, o tyle wobec organu odwoławczego zarzut ten Sąd poszerzył jeszcze o naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Skarżący jednoznacznie wskazał bowiem w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, iż nie było jego wolą odmawianie poddania się procedurze ustalającej stan jego majątku i wysokości osiąganych dochodów i cały czas gotów jest złożyć stosowne oświadczenie. Informacja taka winna być sygnałem dla organu odwoławczego, iż możliwe jest w sprawie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Tym samym - o ile w ogóle istniały - odpadły przesłanki uzasadniające decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w istniejącej sytuacji nie przeprowadził jednak postępowania wyjaśniającego umożliwiającego osiągnięcie celów określonych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 21 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., lecz poprzestał na ocenie przesłanek uzasadniających decyzję organu pierwszej instancji.
Postępowanie organu odwoławczego Sąd ocenił jako naruszające zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której zastosowanie polega na obowiązku dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tymczasem SKO ograniczyło się wyłącznie o oceny poprawności decyzji organu niższej instancji, a w szczególności do oceny materiału dowodowego dokonanej przez tenże organ, mimo że organ odwoławczy posiada własne, autonomiczne obowiązki, które nakazują mu ocenić stan sprawy z punktu widzenia okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydawania własnej decyzji.
W ocenie Sądu mimo krytycznych uwag na temat uzasadnienia, decyzje odmawiające przyznawania zasiłku okresowego odpowiadają prawu. Sąd powołał się na treść art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem wyjątków niemających zastosowania w niniejszej sprawie, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 złotych. Mając na uwadze, iż skarżący od stycznia 2006 r. pobiera z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych emeryturę w kwocie [...] zł netto miesięcznie, to tym samym nie kwalifikuje się do tego, aby ubiegać się o świadczenia z pomocy społecznej, w tym również o zasiłek okresowy. Skoro powyższy stan faktyczny istniał w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy, to zasadnie organ ten decyzją ostateczna odmówił skarżącemu przyznania świadczenia z pomocy społecznej.
Z powyższych względów Sad oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 1270 z zm.) zwanej dalej ustawą P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. S., reprezentowany przez adwokata B. Z. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie wysokości aktualnych dochodów uzyskiwanych przez skarżącego, mimo że organ nie przeprowadzał postępowania dowodowego w celu ustalenia tej okoliczności, a także polegające na dokonaniu tych ustaleń faktycznych w drodze przeprowadzenia niedopuszczalnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z przesłuchania strony;
- 2) naruszenie prawa materialnego - art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, pomimo że skarżący zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w styczniu 1999 r. uzyskiwał dochód poniżej kryterium dochodowego przewidzianego w tym przepisie.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarga kasacyjna domagała się przywrócenia terminu do jej wniesienia, który to wniosek został uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 16 marca 2007 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż oddalenie skargi nastąpiło w oparciu o nową okoliczność, która nie była ustalona w postępowaniu przed organem administracji. Dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego WSA poczynił samodzielne ustalenia w oparciu o "zeznanie ustne" skarżącego, zapisane w protokole rozprawy, że skarżący uzyskuje świadczenie emerytalne we wskazanej wysokości.
Postępowanie takie nie jest prawidłowe, bowiem zgodnie z art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi jest prowadzone wyjątkowo, ma charakter uzupełniający i zostało ograniczone wyłącznie do dowodu z dokumentu.
Skarga kasacyjna przytacza wyrok NSA z 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05 (ONSAiWSA 2006/2/45), w którym Sąd ten wyraził pogląd, iż celem postępowania dowodowego przed WSA nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Również w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. I FSK 508/05, oceniając zakres postępowania dowodowego przed sądem NSA stwierdził, iż Sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję, wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ powinien uzupełnić. W innym wyroku FSK 2284/04 z 30 września 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za niedopuszczalnością przeprowadzenia jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów.
Skarga kasacyjna wywodzi nadto, iż w pierwotnej decyzji z dnia [...] organ stwierdził spełnienie przez H. S. kryteriów do uzyskania zasiłku okresowego w wysokości 171,76 zł, a odmówiono mu świadczenia jedynie z braku funduszy na ten cel. W tej sytuacji - zdaniem autora skargi - jest co najmniej wątpliwe oddalenie skargi z tego powodu, że od stycznia 2006 r. uzyskuje on emeryturę w wysokości [...] zł. Zebrany materiał dowodowy wskazuje wyraźnie, iż wysokość dochodu uzyskiwanego w styczniu 1999 r. było poniżej kryterium dochodowego, przewidzianego aktualnie przez art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r.
W tym zakresie doszło zatem do naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu prawa do zasiłku okresowego w styczniu 1999 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie miała miejsca. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych oraz sformułowania zarzutów, gdyż tylko w takim zakresie sprawa podlega rozpoznaniu w instancji odwoławczej.
Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy, oprócz powołania właściwych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazania na czym ono polegało, wymaga nadto wykazania, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny.
Przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. następuje na rozprawie i z reguły ma formę postanowienia wpisywanego do protokołu rozprawy. Na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r., Wojewódzki Sad Administracyjny postanowienia takiego nie wydawał i nie przeprowadzał postępowania dowodowego.
Jak wynika z protokołu rozprawy skarżący był na niej obecny, składał wnioski oraz wyjaśnienia. Taki udział strony w rozprawie przewiduje przepis art. 106 § 2 ustawy P.p.s.a., w myśl którego po złożeniu sprawozdania przez sędziego, strony - najpierw skarżący, a potem organ zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Wyjaśnienia te mogą być składane zarówno spontanicznie jak i w związku z zadawanymi pytaniami przez członków składu orzekającego. Przyjmując złożone do protokołu wyjaśnienia skarżącego Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa, w tym zwłaszcza przepisu art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., który nie miał w tym przypadku zastosowania.
Błędnie postawiono zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. przepisu, jako podstawy prawnej przy kwestionowaniu ustalonego przez Sąd stanu faktycznego. Przy takim zarzucie należało powołać odpowiednie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące zasady postępowania i orzekania przez Sąd administracyjny, zaś zaniechanie tego uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi nie jest władny domyślać się naruszenie jakich przepisów procedury miała strona na uwadze, bądź też samodzielnie ustalać jakie przepisy postępowania Sąd pierwszej instancji naruszył.
Skarga kasacyjna omawia wprawdzie w uzasadnieniu orzecznictwo NSA, co do stosowania przepisu art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., lecz nie podaje jakie konkretnie przepisy postępowania (oprócz nietrafnie powołanego art. 106 § 3) zostały naruszone przy orzekaniu przez Sąd pierwszej instancji. Te wady skargi kasacyjnej uniemożliwiały poddanie zaskarżonego orzeczenie pełnej kontroli instancyjnej.
Nie można również uznać za trafny zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 8 ust 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podnieść kwestionując ustalenia stanu faktycznego.
Zastosowanie prawa materialnego można bowiem oceniać tylko wtedy gdy został ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy, lub skutecznie został podważony w drodze trafnych zarzutów skargi kasacyjnej.
Wobec tego, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych postaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Sąd w wyroku nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ustawy P.p.s.a.