Wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., I OSK 843/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 543/07, po rozpoznaniu skargi S. K. oraz L. K. – wspólników Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" spółka cywilna w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części objętej punktem 3 decyzji z dnia [...] października 2006 r., zaś w pozostałej części skargę oddalił, orzekł, że zaskarżona decyzja może być wykonana oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących S. K. i L. K. kwotę 500 zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] października 2006 r. w pkt 1 ustalił współużytkownikom wieczystym L. K. i S. K. dodatkową opłatę roczną za rok 2006 w kwocie [...] zł stanowiącą 10% wartości nieruchomości gruntowej o powierzchni 2.1678 ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna P. z tytułu niedotrzymania terminów zabudowy tej nieruchomości, w pkt 2 zakreślił współużytkownikom termin płatności tak ustalonej opłaty i w pkt 3 orzekł, że opłata za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości będzie podlegać zwiększeniu o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej, szczegółowo opisanej w punkcie pierwszym, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok.

W uzasadnieniu decyzji podał, że opisana nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] została oddana, na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1997 r. w użytkowanie wieczyste spółce "S" SA w K. Wyjaśnił, że na mocy tej umowy użytkownik wieczysty zobowiązał się zagospodarować ją zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego, wytycznymi urbanistycznymi oraz koncepcją zagospodarowania przedstawioną w ofercie przedłożonej w pisemnym przetargu nieograniczonym. Rozpoczęcie zabudowy miało nastąpić w przeciągu dwóch lat od protokolarnego przekazania działki, które nastąpiło [...] września 1997 r., zaś jej zakończenie w terminie czterech lat od tej daty.

W dniu [...] lutego 1998 r. użytkownik wieczysty "S" SA w K. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla lokalizacji inwestycji pod nazwą "[...] Centrum Handlowo-Usługowe". Ponieważ realizacja koncepcji przetargowej, z uwagi na uznanie w wyniku analizy geologiczno-inżynierskiej terenu gruntów nasypowych za nienośne, wymagała od użytkownika wieczystego zwiększonych nakładów finansowych, ostatecznie na jego wniosek Zarząd Miasta Krakowa zgodził się na zmianę terminów zabudowy tej nieruchomości w ten sposób, że termin rozpoczęcia budowy przesunął do dnia [...] września 2001 r., a termin jej zakończenia określił na dzień [...] września 2003 r.

W dniu [...] maja 2000 r. umową w formie aktu notarialnego spółka "S" sprzedała przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz L. K. i S. K., wspólników spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług "[...]" w K. Nabywcy w umowie sprzedaży złożyli oświadczenie, iż znane są im postanowienia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości dotyczące sposobu jej zagospodarowania oraz wyznaczonych terminów zabudowy.

W dniu [...] lipca 2001 r. wystąpili oni do Wydziału Skarbu Miasta z wnioskiem o kolejną zmianę terminów zabudowy nieruchomości proponując, aby termin rozpoczęcia budowy ustalony został na dzień [...] września 2004 r. a zakończenia na dzień [...] września 2006 r. W uzasadnieniu wskazali na przedłużające się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarząd Miasta Krakowa uwzględnił wniosek częściowo w ten sposób, że wyraził zgodę na przesunięcie terminów tak, aby rozpoczęcie budowy nastąpiło do dnia [...] sierpnia 2003 r., zaś jej zakończenie do dnia [...] września 2004 r.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. L. K. i S. K. po raz kolejny zawnioskowali o przesunięcie przedmiotowych terminów. Podali, że dopiero w styczniu 2003 r. zawarli umowę o prace projektowe, a wniosek o ustalenia warunków zabudowy złożyli w dniu [...] czerwca 2003 r.

Przeprowadzona w dniu [...] września 2003 r. kontrola wykazała, że na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane, a teren wykorzystywany jest pod inną działalność handlową oraz miejsca parkingowe.

W związku z powyższym na mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2003 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

Organ I instancji podał, że już po wszczęciu ww. postępowania S. K. po raz kolejny wystąpił o przedłużenie terminów zabudowy i odstąpienie od ustalania dodatkowej opłaty argumentując, że zaistniała sytuacja nie wynikła z jakichkolwiek zaniedbań użytkowania wieczystego, lecz była wyłącznie wynikiem perturbacji, do jakich doszło w związku z wnioskiem pierwotnego użytkownika wieczystego spółki [...] o ustalenie wzizt, który pismem z dnia [...] lipca 2001 r. został wycofany. To zaś skutkowało umorzeniem postępowania w tej sprawie, a w konsekwencji także koniecznością złożenia nowego wniosku przez aktualnych użytkowników wieczystych, którzy dołożyli wszelkich starań, aby przygotować nową koncepcję zagospodarowania.

Wniosek o przedłużenie terminu zabudowy z uwagi na oczywiste, zdaniem Urzędu Miasta, zaniedbania nie został jednak uwzględniony. Użytkownicy wieczyści mieli, a przynajmniej powinni byli mieć, świadomość spoczywających na nich obowiązków w związku z nabyciem od spółki "S" prawa użytkowania wieczystego. Wycofanie przez spółkę "S" S.A. wniosku o ustalenia wzizt stanowiło wynik sprzedaży terenu. Przepisy ustawy z 1994 r. nie dawały bowiem możliwości "przeniesienia" takiej decyzji na inną osobę. W tej sytuacji L. K. i S. K. winni wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niezwłocznie po nabyciu prawa użytkowania wieczystego, tymczasem wniosek taki złożyli dopiero po trzech latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Ponadto z uwagi na nieuzupełnione w terminie braki został on pozostawiony bez rozpoznania. Zostali o tym poinformowani pismem z dnia [...] lipca 2003 r. Natomiast ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyli dopiero w dniu [...] listopada 2003 r.

Po tej odmowie S. K. jeszcze dwukrotnie zwracał się o przedłużenie terminu zabudowy, jednakże wnioski te nie zostały uwzględnione.

Organ I instancji wskazał również, że przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2004 r., a więc już po wszczęciu postępowania administracyjnego – oględziny miejsca pozwoliły ponad wszelką wątpliwość ustalić, że na przedmiotowej działce nie zostały rozpoczęte jakiekolwiek prace budowlane, a teren jest nadal wykorzystywany pod inną działalność handlową oraz miejsca parkingowe. Wyniki tych oględzin zostały potwierdzone w dniu [...] czerwca 2006 r. podczas przeprowadzonej w obecności strony oraz pełnomocników stron rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości.

Dodatkowo organ pierwszej instancji zauważył, że użytkownicy wieczyści przez ponad rok od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie przedstawili wymaganego raportu oddziaływania na środowisko, a uczynili to dopiero [...] lutego 2005 r. Podobnie było zresztą i z pozostałymi opracowaniami, które inwestor doręczał zawsze ze znacznym opóźnieniem.

Na podstawie powyższych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro mimo dwukrotnego przesunięcia użytkownikom wieczystym terminów realizacji zabudowy przedmiotowej nieruchomości nie osiągnięto zamierzonego w umowie celu, a przy tym skoro L. K. i S. K. jako nabywcy prawa użytkowania wieczystego wiedzieli, w jaki sposób, na jakich zasadach i w jakich terminach przedmiotowa nieruchomość ma być zagospodarowana, zastosowanie znajduje art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasadne było ustalenie ww. współużytkownikom wieczystym dodatkowej opłaty rocznej, której wysokość stanowi 10% wartości przedmiotowej nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym przezeń operacie szacunkowym na kwotę [...] zł.

W dniu [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał postanowienie, w którym postanowił sprostować oczywistą omyłkę w oznaczeniu strony w osnowie decyzji z dnia [...] października 2006 r. w ten sposób, że zamiast "obciążającej Pana L. K. i Pana S. K. jako współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej" winno być "obciążającej Pana L. K. i Pana S. K. na prawach wspólności łącznej jako wspólników spółki cywilnej pod nazwą: Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług [...] z siedzibą w K.– współużytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej".

L. K. i S. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odwołanie od powyższej decyzji oraz od postanowień organu pierwszej instancji z [...] listopada 2003 r., [...] września 2004 r., [...] listopada 2004 r., [...] kwietnia 2005 r., [...] lipca 2006 r. oraz [...] października 2006 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego – art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 106 K.p.a., art. 8 i 10 K.p.a., art. 35 § 2 i 3 K.p.a., art. 36 K.p.a., jak i prawa materialnego – art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast wymienionym postanowieniom zarzucili naruszenie przepisów art. 64 § 4 oraz art. 126 K.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uchylenie zaskarżonych postanowień.

W ocenie odwołujących zaskarżona decyzja jest nieważna, albowiem stronami postępowania byli i są S. K. i L. K. jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą "PPHU [...]". Zatem adresatem decyzji powinni być wspólnicy spółki cywilnej PPHU [...] a nie S. i L. K. jako osoby fizyczne. Błędne oznaczenie przez organ I instancji strony postępowania i skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, stanowi naruszenie przepisu art. 107 §1 K.p.a. Ponadto, decyzja ta nie nadaje się do wykonania. Brak wskazania w rozstrzygnięciu związku adresata decyzji z podmiotem PPHU [...] uniemożliwia ustalenie zakresu odpowiedzialności pomiędzy S. K. i L. K., a w konsekwencji z przedsiębiorstwem PPHU [...], które jest użytkownikiem wieczystym wymienionej nieruchomości. Zdaniem odwołujących, niewykonalność decyzji w tym zakresie ma charakter trwały.

Ponadto zarzucili, że nie jest także wykonalny punkt 3 decyzji, albowiem rozpoczęcie zabudowy przedmiotowej nieruchomości wymaga stosownych decyzji i zezwoleń. Tak więc, jak długo użytkownik wieczysty nie będzie ich posiadał tak długo nie istnieje możliwość liczenia uchybionego terminu rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy.

Skarżący odnieśli się także do nieprawidłowości w prowadzonym przez Wydział Architektury i Urbanistyki postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podali m.in., że mimo złożonego wniosku oraz uzupełnienia jego braków w dniu [...] lipca 2003 r. Wydział Architektury i Urbanistyki pismem z dnia [...] lipca 2003 r. powiadomił ich, że wniosek pozostawił bez rozpoznania. W konsekwencji zostali oni zmuszeni do złożenia ponownego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie odwołujących się, powyższe okoliczności zaprzeczają twierdzeniom organu I instancji jakoby wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyli oni dopiero po upływie trzech lat od nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Podnieśli również, że mimo wielokrotnych monitów postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki [...] nie zostało zakończone i trwa do chwili obecnej.

Skoro zatem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie zostało zakończone, to brak było podstaw do wszczęcia przez organ I instancji postępowania o ustalenie dodatkowej opłaty i zarządzania w nim oględzin miejsca, gdyż to zaistniała sytuacja uniemożliwia im wykonanie jakichkolwiek czynności budowlanych.

Wskazali również, iż Prezydent Miasta Krakowa pomimo składania wniosków o przedłużenie terminów zabudowy zarządzeniami odmawiał ustalenia dodatkowych terminów.

Zdaniem odwołujących ignorowane były postanowienia punktu XI umowy zawartej pomiędzy Gminą Kraków a spółką "S", że Gmina Kraków zobowiązuje się do przedłużenia terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości, jeżeli ich niedotrzymanie zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od nabywcy gruntu, w szczególności opóźnieniami procedur w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskiwania stosownych zezwoleń wynikających z działania osób trzecich korzystających z uprawnień określonych w art. 28 K.p.a., co najmniej o okres opóźnień w realizacji zabudowy spowodowanych tymi okolicznościami. Dawało im to podstawy, aby ponownie zwracać się do Wydziału Skarbu o kolejne przedłużenia terminów rozpoczęcia i zakończenia inwestycji.

Zatem, gdy uzyskali informację, że ich wniosek o przedłużenie terminów zostanie ponownie rozpatrzony po zakończeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogli się spodziewać, że postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty zależy od uprzedniego rozpatrzenia sprawy przedłużenia terminów zabudowy.

Wskazali także, że decyzja organu pierwszej instancji spełnia warunki kwalifikujące ją do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji wydając przedmiotową decyzję nie wyjaśnił i nie ustalił, jakie to okoliczności zależne od użytkownika wieczystego spowodowały, że nie dotrzymał on terminu zagospodarowania nieruchomości. Swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na subiektywnym i niezgodnym z rzeczywistością stanowisku Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK z dnia [...] sierpnia 2006 r.

W odwołaniu zawarty został również zarzut, że operat szacunkowy zawierający wycenę przedmiotowej działki jest wątpliwy, gdyż rzeczoznawca nie uwzględnił w nim tego, że działka [...] znajduje się na nasypie i jest gruntem nośnym, a tym samym jego zabudowa wymaga odpowiedniej technologii. Ponadto, uzasadnienia wymaga wykazana różnica w cenie działki między wyceną z 2003 r. a wyceną sporządzoną w 2006 r. Wartość działki została bowiem radykalnie zawyżona po to tylko, aby "naliczenia procentowe (10%) dodatkowych opłat dało Gminie Kraków, jakkolwiek w sposób nieuzasadniony, wyższe kwoty".

Natomiast zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa i bez dostatecznych przesłanek, gdyż wszczęcie postępowania w sprawie o ustalenie dodatkowej opłaty powinno nastąpić nie w formie postanowienia lecz poprzez zwykłe zawiadomienie dokonane na podstawie art. 61 § 4 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 63 ust. 2 i art. 64 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W ocenie Kolegium skierowanie przedmiotowej decyzji administracyjnej imiennie do S. K. i L. K. zamiast do S. K. i L. K. wspólników spółki cywilnej pod nazwą "PPHU [...]" w żadnym razie nie jest skierowaniem jej do "osoby nie będącej stroną w sprawie". W art. 156 §1 pkt 4 K.p.a. chodzi bowiem o skierowanie decyzji do innego podmiotu, czyli podmiotu nie uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym. Zaadresowanie decyzji do osób będących w rzeczywistości wspólnikami spółki cywilnej, bez wskazania, że występują w tym charakterze, nie wpływa na prawidłowość oznaczenia adresata decyzji. Spółka cywilna nie jest bowiem samodzielnym podmiotem "innym" od jej wspólników. Przy tym od wszczęcia postępowania aż po chwilę obecną nie miała miejsca jakakolwiek zmienność składu osobowego spółki "PPHU [...]". Wspólnikami jej byli i cały czas są S. K. i L. K. Wbrew błędnemu przeświadczeniu odwołania to nie PPHU [...] s.c. jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, ale jej współużytkownikami wieczystymi na zasadzie wspólności łącznej (art. 863 K.c.) są S. K. i L. K. Odpowiedzialność ich jest zaś w tym wypadku solidarna (art. 864 K.c.).

Organ odwoławczy zakwestionował także przedstawiony w odwołaniu pogląd, że jak długo użytkownik wieczysty nie będzie posiadał stosownych decyzji i zezwoleń na budowę tak długo nie istnieje możliwość liczenia uchybionego terminu nierozpoczęcia lub zakończenia zabudowy, z uwagi na jego sprzeczność z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej warunkowana jest tylko i wyłącznie stwierdzeniem faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości, o ile termin ten oczywiście nie został przedłużony (art. 62 ust. 4 u.g.n.) w wyniku zgody właściciela. Regulacja ta chroni bowiem interes publiczny przed zbędną opieszałością użytkownika wieczystego, któremu nieruchomość oddaje się na preferencyjnych warunkach, ale w konkretnym celu.

Odnośnie podanych nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skutkujących przedłużającym się postępowaniem i niewydaniem decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w związku z nabyciem od spółki "S" prawa użytkowania wieczystego odwołujący powinni mieć świadomość spoczywających na nich obowiązków. Wycofanie zaś przez tę spółkę wniosku o ustalenia wzizt nie tyle wynikało z opieszałości urzędów, ile stanowiło wynik sprzedaży tego terenu. Przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie dawały bowiem możliwości "przeniesienia" decyzji wzizt na inną osobę. Perturbacje, jakie wynikły przy staraniach aktualnych użytkowników wieczystych o ustalenie warunków zabudowy wynikają nie tylko z przyczyn od nich niezależnych oraz arbitralności działań podejmowanych przez organy architektoniczno-urbanistyczne. Stosowny wniosek złożyli oni bowiem dopiero po trzech latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości i na dodatek z uwagi na jego nieuzupełnienie w wymaganym terminie musiał on zostać pozostawiony bez rozpoznania.

Organ odwoławczy jako chybioną ocenił argumentację odwołujących się co do naruszenia przez organ pierwszej instancji postanowień punktu XI umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste spółce "S". Zdaniem organu odwoławczego nie może ona bowiem odnieść zamierzonego skutku na gruncie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Natomiast jeśli odwołujący uważają, że właściciel nieruchomości naruszył zobowiązania umowne, nic nie stoi na przeszkodzie aby użytkownik wieczysty poszukiwał ochrony prawnej przed sądem powszechnym.

Brak również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na brak występowania w sprawie określonych w tym przepisie przesłanek. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały bowiem w sposób prawidłowy wyjaśnione.

Zarzuty odwołania kwestionujące prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego zawierającego wycenę przedmiotowej działki organ odwoławczy uznał za gołosłowne, wskazując, że został on wykonany przez osobę o stosownych uprawnieniach zawodowych, odpowiada warunkom formalnym oraz szeroko i precyzyjnie opisuje nieruchomość, a odwołujący się nie przedstawili żadnego "kontroperatu".

Odnosząc się do kwestii zaskarżonych postanowień organ odwoławczy uznał, że jakkolwiek zarówno w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu jak i przy powiadamianiu o wyznaczeniu dodatkowego terminu dla załatwiania sprawy wystarczy zwykłe zawiadomienie, to wydanie postanowień nie jest uchybieniem tego rodzaju, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. K. i S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili:

1) naruszenie przepisu art. 63 ust. 2 i 3, a także przepisu art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że możliwe było dochowanie terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przez użytkowników wieczystych wskazanej nieruchomości, mimo że nie były wydane stosowne decyzje administracyjne wynikające z przepisów prawa budowlanego;
2) naruszenie przepisu art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie stoi na przeszkodzie, aby wieczysty użytkownik dochował terminu na rozpoczęcie zabudowy gruntu, a tym samym rozpoczął jakiekolwiek prace budowlane zgodne z koncepcją zagospodarowania tego terenu;
3) naruszenie przepisów art. 28 i przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stoi na przeszkodzie, aby wieczysty użytkownik dochował terminu na rozpoczęcie zabudowy gruntu, a tym samym rozpoczął jakiekolwiek prace budowlane, w tym prace przygotowawcze zgodne z koncepcją zagospodarowania tego terenu;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) przepisów art. 75, 77, 84 K.p.a. w zw. z przepisami art. 90 oraz 95 K.p.a. przez:
– uniemożliwienie stronie złożenia przed rozprawą dalszych wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów w sytuacji, kiedy postępowanie o ustalenie dodatkowej opłaty było i jest ściśle związane z postępowaniem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz postępowaniem o ustalenie nowego terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy,
– nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa-hydrologa w sytuacji, gdy planowana inwestycja zgodnie z koncepcją Gminy Kraków ma być usytuowana na gruncie nasypowym zaliczanym do kategorii gruntów skomplikowanych, a tym samym ustalenie jej wartości z całkowitym pominięciem tego faktu, który zasadniczo wpływa na zmniejszenie wartości gruntu;
b) przepisów art. 7 i 10 k.p.a, w sytuacji, kiedy dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wypowiedzenie się przez stronę, co do zebranego materiału i dowodów było niezbędne, dla załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,
c) przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzje nie obejmował całości zgromadzonego materiału w sprawie, w tym akt sprawy nr [...] dot. postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowania przedmiotowej nieruchomości, prowadzonego przez Urząd Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki,
d) błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu, że:
– nie dochowano terminów zagospodarowania nieruchomości z powodów zależnych od użytkowników wieczystych, kiedy w rzeczywistości nie dochowano terminów z powodu braku odpowiednich decyzji administracyjno-budowlanych oraz rażącej przewlekłości tych postępowań, mimo że złożono w tym zakresie stosowne wnioski i ponaglenia,
– nie dochowano terminów zagospodarowania nieruchomości z powodów zależnych od użytkowników wieczystych, kiedy w rzeczywistości przedłużone było postępowanie o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy z powodu realizacji przez inne organy Gminy Kraków ustaleń inwestycji celu publicznego, tj. rozbudowa ciągów komunikacyjnych wzdłuż ul. [...] w Krakowie oraz ul. [...] w oparciu o toczące się postępowanie o nr [...] wszczęte w dniu [...] października 2004 r;
5) naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przyjmując bez przeprowadzania wnikliwego postępowania dowodowego, że jedynie słusznym w przedmiotowej sprawie jest stanowisko prezentowane przez Wydział Skarbu Gminy Kraków w sytuacji, kiedy niedotrzymanie terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkowników wieczystych, tj. niewydanie przez właściwe organy Gminy Kraków w rozsądnym terminie stosownej decyzji administracyjnej umożliwiającej prowadzenie prac budowlanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że skarżący niewłaściwie definiują przedmiot niniejszego postępowania, bezzasadnie podnosząc kwestie leżące poza zakresem jego zainteresowania, jak chociażby dotyczące postępowań w przedmiocie warunków zabudowy. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz popełnienia błędu w ustaleniach stanu faktycznego, zwłaszcza, że zarzuty te wzajemnie się wykluczają. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznał sprawę merytorycznie, w wyniku czego podzielił w całości ustalenia organu I instancji, czemu dał wyraz w swojej decyzji. Nie zachodziły też przesłanki określone w art. 89 K.p.a., które uzasadniałyby przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż w części zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przepis art. 62 ustawy stanowi, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Termin ten może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Z przepisu tego wynika zatem, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste można ustalić zarówno termin rozpoczęcia zabudowy, jak i zakończenia zabudowy. Z przepisu tego wypływa również wniosek, że okoliczności stanowiące przyczyny niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminu zabudowy nieruchomości mają znaczenie dla przedłużenia terminu zabudowy.

Z kolei z przepisu art. 63 ust. 1 ustawy wynika, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 (czyli terminu zabudowy i terminu przedłużonego), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Przepis ten nie zawiera żadnych przesłanek wyznaczenia terminu dodatkowego.

Prowadzi to do wniosku, że wyznaczenie terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkowania wieczystego.

Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 ustawy w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 (terminu dodatkowego) oraz w art. 62 (terminu zabudowy ustalonego w umowie, terminu przedłużonego) mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne (liczba mnoga) obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z brzmienia tego przepisu wyprowadzić można dwa istotne wnioski: 1) możliwość wielokrotnego obciążania użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną, 2) ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie jest zależne od braku zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy.

Decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach "uznania administracyjnego". Przez "uznanie administracyjne" rozumie się bowiem takie uregulowanie kompetencji organu administracji, że organ ten może rozstrzygnąć sprawę administracyjną w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde rozstrzygnięcie sprawy jest legalne (Prawo administracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2003). Przepisy ustanawiające uznanie administracyjne mogą być skonstruowane w ten sposób, że zawierają sformułowanie "organ może". Jednocześnie nie w każdej sytuacji, gdy przepis zawiera sformułowanie "organ może" stanowi to o jego uznaniowym charakterze.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy rozdziału 1 i 2 działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami statuują szczegółowe obowiązki organu wypływające z tej zasady. W szczególności, skoro z przepisu art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika obowiązek naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu i prowadzenia windykacji tych należności, to w świetle wyżej wskazanych przepisów decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej nie może być uznaniowa. Z analizy przepisów art. 33 ust. 3, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem, że "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Zatem decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej a nie uznaniowej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne wyjaśniły przyczyny podjęcia zaskarżonej decyzji. Ustaliły bowiem, że w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spółki akcyjnej "S" S.A. określony został termin rozpoczęcia budowy (dwa lata od protokolarnego przekazania działki) i zakończenia budowy (cztery lata od tej daty). Niekwestionowanym ustaleniem organu było, że to protokolarne przekazanie działki nastąpiło [...] września 1997 r.

Powyższe terminy zostały zmienione w ten sposób, że uchwałą Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] października 1998 r. termin rozpoczęcia budowy określono: "do dnia [...].09.2001 r.", a zakończenia budowy: "do dnia [...] września 2003 r."

Na wniosek nabywców użytkowania wieczystego L. K. i S. K. uchwałą Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r. wyznaczony został dodatkowy termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości: termin rozpoczęcia zabudowy ustalono "do dnia [...].08.2003 r.", termin zakończenia zabudowy: "do dnia [...].09.2004 r."

Kolejne wnioski o przedłużenie terminów zostały załatwione odmownie. Organy podkreśliły, że L. K. i S. K. winni wystąpić o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niezwłocznie po nabyciu prawa użytkowania wieczystego, a wniosek taki złożony został dopiero po trzech latach od nabycia prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Pozostawiony został zresztą bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków. Ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony dopiero w dniu [...] listopada 2003 r.

Następnie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykładnia językowa art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do dwóch odmiennych wniosków. Przepis ten można bowiem wykładać w ten sposób, że wartość nieruchomości określa się na dzień potencjalnej możliwości ustalania przez organ "dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok", czyli ten dzień, w którym w ogóle powstaje obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych (wg art. 64 ust. 1 – 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji). Interpretacja taka może być podyktowana założeniem, że (tak jak w niniejszej sprawie) do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej dochodzi w roku o wiele późniejszym niż pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji.

W takiej sytuacji organ może ustalić opłaty "za pierwszy rok" wstecz. Jeżeli przepis art. 64 ust. 1 ustawy rozumieć w sposób wskazany wyżej, to nie może on być przepisem statuującym powstanie obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych z mocy samego prawa. Przemawia za tym i to, że po ustaleniu, iż wieczysty użytkownik nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie, organowi pozostawiony został wybór czy wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Nadto, użytkownik wieczysty nie może ponosić skutków opieszałego działania organów.

Decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej niewątpliwie ma charakter konstytutywny. Skoro decyzja taka nakłada na użytkownika wieczystego nowe obowiązki może ona wywierać skutki wyłącznie ex nunc. W związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej wywoływała skutki ex tunc. Dlatego też nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za lata wsteczne.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że przepis art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami można interpretować w ten sposób, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Stwierdził, iż najwięcej trudności interpretacyjnych przysparza wyjaśnienie na jaką chwilę należy ustalić wartość nieruchomości. W konsekwencji przyjął, że wartość nieruchomości określa się na dzień ustalania opłaty, czyli na dzień rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

Przemawiają za tym następujące argumenty: sformułowanie zawarte w tym przepisie "wartość nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty" wprost określa datę, na którą organ musi ustalić wartość nieruchomości. Wyrazy "za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub w decyzji" odnoszą się nie do określenia chwili ustalania wartości nieruchomości, ale stanowią kryterium odróżniające tę opłatę od opłaty przewidzianej w zdaniu drugim tego przepisu: "Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości". Ustawodawca wyraźnie bowiem rozróżnia opłatę za pierwszy rok i kolejne opłaty, czego wyrazem jest różny sposób określania wysokości opłaty za pierwszy rok i za lata kolejne.

Taka interpretacja tego przepisu uwzględnia sytuację, gdy organ ustala "opłatę za pierwszy rok" po wielu latach od ziszczenia się przesłanek do ustalenia opłaty i jest zgodna z zasadą aktualności.

Jest również korzystna dla użytkownika wieczystego. Dlatego też Sąd pierwszej instancji opowiedział się za taką interpretacją sformułowania "wartość nieruchomości".

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał za niezrozumiały zarzut skargi, że wobec długotrwałości postępowania w niniejszej sprawie "wartość posiadanego prawa wieczystego użytkowania zwyżkowała, doprowadzając do tego, że w 2006 r. wartość ta była wyższa prawie o [...] mln zł. w stosunku do ustalonej wartości w 2004 r.", co sprawia, "że gdyby wówczas ustalono dodatkową opłatę, byłaby ona odpowiednio niższa". Gdyby bowiem opłatę za pierwszy rok ustalono w roku 2004, to mając na uwadze, że wartość nieruchomości na dzień [...] grudnia 2003 r. wynosiła [...] zł, to pierwsza opłata wyniosłaby [...] zł, ale za rok 2005 już [...] zł, a za rok 2006 – [...] zł (zgodnie z regułą wskazaną w zdaniu drugim przepisu art. 63 ust. 3 ustawy).

Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż skoro w przepisie art. 62 ust. 2 ustawy przewidziano możliwość ustalenia terminu jej zabudowy przez ustalenie terminu rozpoczęcia zabudowy, terminu jej zakończenia, jak też ustalenie i terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy, a przepis art. 63 ust. 2 zawiera odesłanie do terminów, o których mowa w 62 oraz terminu dodatkowego, to niedotrzymanie któregokolwiek z ustalonych terminów, może stanowić podstawę do obciążenia użytkownika wieczystego dodatkowymi opłatami rocznymi. Odmienne stanowisko, przedstawione przez stronę skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, w której zróżnicowane terminy zagospodarowywania nieruchomości, nie mogłyby być egzekwowane przez podmioty oddające grunty w użytkowanie wieczyste a tym samym nie byłyby realizowane cele określone w zawartej umowie. Konieczność oczekiwania z zastosowaniem sankcji do czasu upływu ostatniego terminu zagospodarowania nieruchomości, mogłaby często prowadzić do sytuacji, w której realizacja innych celów umowy, okazałaby się już niemożliwa.

Należy wziąć pod uwagę, iż przy realizacji zamierzeń inwestycyjnych o znacznym i zróżnicowanym zakresie, różne etapy ich realizacji, mogą być oddzielone znacznym przedziałem czasowym, ale mogą mieć istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji całej umowy (tak wyrok NSA z dnia 17 maja 2007 r. I OSK 623/06).

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał również zarzut, że organ odwoławczy rażąco zawęził zakres swojego postępowania, ograniczając się do uznania ustaleń dokonanych przez organ I instancji za własne. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.

Nieuprawnione jest także twierdzenie skarżących, że "nic nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym". Utrwalone stanowisko doktryny i orzecznictwa jednoznacznie stwierdza, że organ rozpoznający odwołanie nie ma możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Gdyby taka decyzja została wydana, Sąd rozpoznający skargę na taką decyzję stwierdziłby jej nieważność. W literaturze i orzecznictwie prezentowany jest pogląd (podzielony przez skład sądu rozpoznający niniejszą skargę), że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej. Pogląd ten nie dotyczy jednakże sytuacji, gdy zarzut nieważności decyzji zawarty jest w odwołaniu. W takiej sytuacji, organ odwoławczy podzielając ten zarzut, może jedynie uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Za nietrafny uznał również pogląd skarżących, że adresatami decyzji o nałożeniu opłaty dodatkowej nie mogli być L. K. i S. K. jako osoby fizyczne, bez wskazania na związek z prowadzoną przez nich działalnością w formie spółki cywilnej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny jest także zarzut, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było zapoznanie się przez organ z aktami sprawy nr [...] prowadzonej przez Urząd Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki o ustalenie warunków zabudowy, a także aktami sprawy o nr [...] Wydziału Skarbu.

Wynik i sposób prowadzenia sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, z przyczyn wcześniej wskazanych, nie był prawnie relewantny dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej.

Jak wynika z treści odwołania złożonego przez skarżących to drugie postępowanie dotyczyło sprawy z wniosku skarżących o przedłużenie terminu zabudowy przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] grudnia 2002 r. i [...] sierpnia 2003 r. i zakończyło się odmownym zarządzeniem Prezydenta z dnia [...] lutego 2004 r. Dla organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie istotny był jedynie ten fakt.

Skoro terminy zabudowy przedmiotowej nieruchomości były już zmieniane dwukrotnie, organ mógł rozstrzygać sprawę o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej bez konieczności oczekiwania na wynik kolejnego wniosku skarżących o przedłużenie terminów zabudowy nieruchomości.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezrozumiały jest również zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia przepisów art. 28 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, gdyż przepisy nie były i nie mogły być podstawa prawną decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut skargi, że "uniemożliwiono skarżącym wysłuchanie biegłego, który sporządzał operat szacunkowy nieruchomości, aby dowiedzieć się dlaczego nie odniósł się on do kwestii warunków geologicznych gruntu." Zarzut ten stanowił uzupełnienie zarzutu podniesionego w odwołaniu, że "operat szacunkowy zawierający wycenę przedmiotowej działki jest wątpliwy, bo rzeczoznawca nie uwzględnił w nim tego, że działka [...] znajduje się na nasypie i jest gruntem nośnym, a tym samym jego zabudowa wymaga odpowiedniej technologii". Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w operacie fakt ten został uwzględniony.

Jednakże Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji utrzymanego w mocy decyzją organu odwoławczego, brak jest podstawy prawnej. Punkt ten brzmi: "za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy ww. nieruchomości gruntowej, opłata roczna podlegać będzie zwiększeniu o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej szczegółowo opisanej w punkcie 1, określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok". Tymczasem z treści przepisów art. 63 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 wynika, że ustalenie dodatkowych opłat rocznych "za pierwszy rok" i ewentualnie za lata kolejne nie może nastąpić w jednej decyzji. Pierwsza decyzja wydana w sprawie ustalenia dodatkowych opłat rocznych obejmuje bowiem dany rok, który nastąpił po bezskutecznym upływie terminu zabudowy nieruchomości i jest to opłata "za pierwszy rok".

Następna decyzja może być wydana za kolejny rok, gdy spełnione zostaną przesłanki do wymierzenia opłaty. Zatem, nie można było, orzekając o ustaleniu opłaty za rok 2006 r. orzec jednocześnie o wysokości dodatkowych opłat rocznych za następne lata. Oznacza to, że decyzja w zakresie objętym punktem 3 wydana została w warunkach wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzeczeniu tym organ przesądził o wymierzaniu kolejnych opłat rocznych ("za każdy następny rok"), do czego, w decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok, nie był uprawniony. Taka treść, z podkreśleniem jej informacyjnego charakteru, mogłaby się znaleźć wyłącznie w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej sentencji.

Niewyeliminowanie tej części decyzji oznaczałoby, że organ administracji, będąc związany decyzją ostateczną, mógłby wymierzać skarżącym opłaty roczne za kolejne lata następujące po 2006 r. – bez względu na termin wszczęcia następnych postępowań.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienia organu z dnia [...] września 2004 r., [...] listopada 2004 r., [...] kwietnia 2005 r., [...] grudnia 2005 r., [...] lipca 2006 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej z powodu konieczności wyjaśnienia, czy zakończyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia dotyczącego przedłużenia terminów zabudowy (jak w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2005 r.) nie były prawidłowe.

Po pierwsze, rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie było uzależnione od wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, po drugie – nie było zależne, po dwukrotnej zmianie terminów zabudowy, od wyniku rozstrzygnięcia kolejnego wniosku o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości. Jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. należało stwierdzić nieważność decyzji organu I instancji w zakresie objętym jej punktem trzecim. W tej samej części należało stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego. Natomiast w pozostałej części, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę – jako niezasadną należało oddalić.

O kosztach postępowania Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a., wskazując, iż skarga została uwzględniona w części, jednakże nie z przyczyn podniesionych w skardze, ale z powodów, które leżały poza wywodami skargi i mających odniesienie tylko do dodatkowego wyrzeczenia decyzji objętej punktem trzecim – orzekającym o podstawach ustalenia opłat w przyszłości.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że skoro w razie uwzględnienia skargi w całości skarżącym zasądzono by tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] zł (wpis od skargi – [...] zł, wpis od zażalenia – [...] zł, wynagrodzenie adwokata przed WSA – [...] zł, wynagrodzenie adwokata w postępowaniu zażaleniowym [...] zł), zasadnym będzie zasądzenie na rzecz skarżących z tytułu zwrotu poniesionych kosztów kwoty [...] zł.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli S. K. i L. K. wspólnicy Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i usług "[...]" spółka cywilna w K. i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) przepisu art. 62 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin zagospodarowania nieruchomości nie jest zależny od istnienia decyzji wynikających z przepisów prawa budowlanego, a w szczególności decyzji o warunkach zabudowy,
b) przepisu art. 63 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
– wyznaczenie terminu dodatkowego na zagospodarowanie nieruchomości nie jest związane z kwestią braku zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy,
– decyzja ustalająca opłatę dodatkową w przypadku bezskuteczności upływu terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy dla użytkowników wieczystych wskazanej nieruchomości, ma jedynie charakter fakultatywny, natomiast nie ma charakteru uznaniowego i jest bez związku z tym, czy użytkownik wieczysty posiada czy nie posiada decyzje administracyjne umożliwiające prowadzenie prac budowlanych (rozpoczęcie zabudowy),
– "decyzja" o przedłużeniu terminu zagospodarowania nieruchomości oraz ustaleniu terminu dodatkowego, stanowi zmianę umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego w zakresie określenia terminu zabudowy;
c) przepisu art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja ustalająca opłatę dodatkową, wynikała z niedotrzymania przez użytkowników wieczystych terminów zagospodarowania nieruchomości wskazanych w umowie lub decyzji, a w rzeczywistości terminy zabudowy nieruchomości ustalone uchwałą Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r. nie były zawarte ani w umowie, ani w decyzji;
2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) przepisu art. 106 § 3 oraz przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie akt sprawy nr [...]oraz akt sprawy o nr [...], a w szczególności postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości, bez rzetelnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn ich całkowitego pominięcia,
b) przepisu art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakiego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 7, 10, 35 § 2 i 3, art. 106, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
c) przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z przepisem art. 138 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie niepodanie, w której części Sąd stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego, efektem czego jest sprzeczność między wyrzeczeniem zawartym w pkt I wyroku, a wyrzeczeniem zawartym w pkt II i III wyroku,
d) przepisu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wskazania podstawy rozstrzygnięcia, zgodnie z którą, zdaniem sądu L. K. i S. K. jako osoby fizyczne, mogli być adresatem decyzji o nałożeniu opłaty dodatkowej, bez wskazania na ich związek z prowadzoną działalnością gospodarczą w formie spółki cywilnej oraz przyjęcie, że Sąd podziela stanowisko organu drugiej instancji co do uznania za własne ustaleń dokonanych w sprawie przez organ I instancji, bez podania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpujących przyczyn takiego stanowiska Sądu,
e) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z § 2 tego artykułu, ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 7, 8, 10, 35 § 2 i art. 106, 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego, a polegającego na:
– przyjęciu, że organy pierwszej i drugiej instancji nie mają obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej, a tym samym mają prawo uchylać się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
– niezebraniu przez organy pierwszej i drugiej instancji pełnego materiału dowodowego,
– przekroczeniu przez organy pierwszej i drugiej instancji granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej poprzez całkowite pominięcie przyczyn przewlekłości postępowania o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy z powodu realizacji przez inne organy Gminy Kraków ustaleń inwestycji celu publicznego, tj. rozbudowa ciągów komunikacyjnych wzdłuż ul. [...] w Krakowie oraz ul. [...] w oparciu o toczące się postępowanie o nr [...] wszczęte w dnia [...] października 2004 r.;
f) przepisu art. 155 § 1, w zw. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi w całości, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakiego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 7, 10, 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego, a polegające na przyjęciu, że postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2004 r., [...] listopada 2004 r., [...] kwietnia 2005 r. nie miały wpływu na wynik sprawy,
g) przepisu art. 206 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to niewskazanie w uzasadnieniu wyroku jakimi kryteriami proporcji/adekwatności kierował się Sąd uznając, że wyrzeczenie decyzji objętej punktem trzecim – orzekającym o podstawach ustalenia opłat w przyszłości jest jedynie "dodatkowym" orzeczeniem i z tego tytułu mimo uwzględnienia skargi w tym zakresie zasadnym jest zasądzenie na rzecz skarżących z tytułu zwrotu poniesionych kosztów jedynie kwoty [...] zł.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że ustawodawca w przepisie art. 62 ust 2. ustawy o gospodarce nieruchomościami użył spójnika "lub" jako funktora alternatywy zwykłej, stąd jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy. Przepis art. 62 i 63 ust. 1 cyt. ustawy posługuje się pojęciem "termin zagospodarowania". Jeżeli jednak sposobem zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste jest zabudowa nieruchomości, wówczas zgodnie z przepisem art. 62 ust 2 cyt. ustawy wskazuje się, początek procesu zabudowy (termin rozpoczęcia) lub koniec procesu zabudowy (termin zakończenia).

Przepis art. 62 ust. 4 cyt. ustawy stwierdza, że termin o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, a więc termin zagospodarowania, a w omawianym przypadku zagospodarowania nieruchomości poprzez jej zabudowę (termin rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy) może być przedłużony, na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn od niego niezależnych.

Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 cyt. ustawy, przyjąć należy, że w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości, w tym terminów jej zabudowy można wyznaczyć termin dodatkowy. A zatem o terminie dodatkowym możemy mówić oddzielnie na: 1) rozpoczęcie zabudowy i zakończenie zabudowy, 2) tylko rozpoczęcie zabudowy, 3) tylko zakończenie zabudowy.

Zdaniem skarżących, termin dodatkowy nie jest, tożsamy z terminem przedłużonym. Przedłużonym może być bowiem tylko termin zagospodarowania nieruchomości, a więc w przypadku jej zabudowy każdy termin rozpoczęcie zabudowy lub zakończenia.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 63 ust. 2 cyt. ustawy przyjąć należy, że w razie niedotrzymania terminów "zagospodarowania", czyli w omawianym stanie terminów rozpoczęcia zabudowy i zakończenie zabudowy oraz terminu dodatkowego, mogą być ustalone dodatkowe opłaty. Ustalenie opłaty dodatkowej nie jest obligatoryjne. Zależy od konkretnego przypadku i okoliczności mających wpływ na niedotrzymanie terminów. W konsekwencji zależy także od oceny podstaw do przedłużenia terminu, a więc zbadania, czy termin nie mógł być dochowany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

W myśl art. 62 ust 3 cyt. ustawy, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy, wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym.

Nie może budzić wątpliwości fakt, iż do rozpoczęcia zabudowy zgodnie z przepisem art. 28 i przepisem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, koniecznym jest posiadanie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei przepis art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, winna poprzedzać decyzję o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika oczywisty wniosek, że użytkownik wieczysty zawsze uchybi terminowi rozpoczęcia zabudowy, ilekroć odpowiednie organy administracji, nie wydadzą w porę (przed terminem rozpoczęcia zabudowy) stosownych decyzji podyktowanych prawem budowlanym.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że strona skarżąca obszernie wyjaśniła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, powody nieuzyskania ww. decyzji warunkujących rozpoczęcie zabudowy, a tym samym niedochowanie terminu rozpoczęcia zabudowy.

Zdaniem skarżących oznacza to, że organ stosujący ww. przepisy cyt. ustawy w zakresie ustalenia opłaty dodatkowej jest zobowiązany do racjonalnego zachowania. Mianowicie dopóki użytkownik wieczysty nie posiada stosownych decyzji administracyjnych wynikających z przepisów prawa budowlanego z uwagi na to, że postępowania w tym zakresie nie zakończyły się z przyczyn od niego niezależnych, wydaniem stosownych decyzji budowlanych przed końcem terminu na rozpoczęcie zabudowy albo przed końcem terminu na zakończenie zabudowy, dopóty nie może on być w ogóle "karany" opłatą dodatkową.

Z tych względów, stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej wykładni art. 62 ust 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jakoby można było dochować terminy rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, mimo że użytkownik wieczysty nie posiada stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie skarżących, Sąd pierwszej instancji dokonał także błędnej wykładni art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmując, że wyznaczenie terminu dodatkowego zależy wyłącznie od uznania organu i nie jest związane z kwestią ewentualnego braku zawinienia użytkownika wieczystego. Tymczasem odpowiedzialność użytkownika wieczystego za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania może mieć zastosowanie wówczas, gdy owo niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania zależne jest od okoliczności leżących po stronie użytkownika wieczystego. Nie ma bowiem dostatecznych podstaw prawnych, aby twierdzić, że użytkownik wieczysty odpowiada na zasadzie ryzyka i ponosi negatywne skutki niezagospodarowania gruntu w terminie, niezależnie od przyczyn niedochowania terminu.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji uznając, że decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty za niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości, nie jest podejmowana w ramach "uznania administracyjnego", dokonał błędnej wykładni art. 63 ust. 2 i 3 powołanej ustawy.

Ponadto skarżący wskazali, że obowiązkiem organu stosującego dodatkową ("represyjną") opłatę, jest wykazanie, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania gruntu spowodowane zostało okolicznościami zależnymi od użytkownika wieczystego. Tymczasem WSA w Krakowie, nie wskazał nawet hipotetycznie, za które to okoliczności ewentualnie, strona skarżąca może ponosić odpowiedzialność (winę). Faktem jest, iż przez okres 8 lat użytkownicy wieczyści nie byli w stanie uzyskać stosownych decyzji przewidzianych prawem budowlanym, mimo że od [...] listopada 2003 r. trwało postępowanie o sygn. akt [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie skarżących, nie można również zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że zmiana umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zakresie terminów gospodarowania może nastąpić w formie " uchwały" Zarządu Miasta, skoro przepis art. 63 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi jasno o umowie lub decyzji.

Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 64 ust. 1 cyt. ustawy twierdząc, że "decyzja" o terminie dodatkowym lub terminie przedłużonym "niejako stanowi zmianę umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego w zakresie określenia terminu zabudowy". Zdaniem strony skarżącej, przepis ten można stosować w przedmiotowym postępowaniu jedynie do terminów zabudowy określonych w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Późniejsze terminy co jest bezsporne, były ustalane w formie uchwał Zarządu Miasta Krakowa, które nie były "decyzjami" i nie przysługiwał od nich żaden tryb odwoławczy. Tylko jeden raz nowy termin zabudowy został skutecznie podany w formie aneksu z dnia [...] listopada 1998 r.

Tak więc ustalenie opłaty dodatkowej po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej podanych jednostronnie uchwałą Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r. które nie wiązały wspólników PPHU "[...]", jest bezprawne, bowiem terminy te nie wynikały z umowy lub decyzji.

Z tych więc powodów decyzje organów obu instancji są wadliwe, gdyż oparte zostały o "terminy zagospodarowania nieruchomości", które nie wiązały stron postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 106 § 3 i 141 § 4 P.p.s.a. skarżący wskazali, iż mimo wątpliwości sądu co do przyczyn trwania przedmiotowego postępowania przez okres trzech lat, sąd pominął akta sprawy nr [...] oraz akta sprawy o nr [...]. Nie wyjaśnił także, mimo przepisu art. 141 § 4 powyżej wymienionej ustawy, dlaczego a priori przyjął, iż rozstrzygniecie sprawy o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie było uzależnione od wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy" oraz "nie było zależne, po dwukrotnej zmianie terminów zabudowy, od wyniku rozstrzygnięcia kolejnego wniosku o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości".

W ocenie strony skarżącej, zakresem rozpoznania sprawy o ustalenie opłaty dodatkowej, winny być objęte wszystkie czynności i akty wydawane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego w jakim stadium postępowania i w jakim trybie były podjęte lub wydane, jeżeli tylko zawierały elementy związane z postępowaniem o wydanie decyzji o opłacie dodatkowej.

Argumentując zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. podnieśli, że Sąd pierwszej instancji błędnie zdefiniował granice sprawy, jakie wyznacza mu art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej, orzekając bez stosownego zapoznania ze wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga. Z zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) należy wnioskować o braku możliwości stosowania wykładni rozszerzającej w kwestii zakresu kompetencji organów władzy publicznej. Zatem przyjęcie przez WSA w Krakowie, że "decyzja" (de facto jej nigdy nie było) – uchwała Zarządu Miasta Krakowa, stanowi zmianę umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego w zakresie określania terminu zabudowy, jest błędne i przeczy zasadom państwa prawa. Tak więc wpływ tego naruszenia na wynik postępowania polega na tym, że nie stosując środków przewidzianych w przepisie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydał orzeczenie sprzeczne z prawem.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 P.p.s.a. skarżący wskazali, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2006 r. Decyzja organu pierwszej instancji zawierała postanowienie składające się z trzech wyrzeczeń, które jeśli chodzi o istotę dt: pkt 1 – ustalenie opłaty dodatkowej w kwocie [...] zł; pkt 2 – termin zapłaty; pkt 3 – zwiększenie opłaty o dalsze 10% za każdy następny rok niedotrzymania terminów rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy nieruchomości.

WSA w Krakowie orzekł w pkt I zaskarżonego wyroku "nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części objętej punktem 3 decyzji z dnia [...] października 2006 r. W pkt III wyroku jednocześnie wskazano, że "zaskarżona decyzja może być wykonywana".

Zdaniem strony skarżącej wyrzeczenie w pkt I wyroku stoi w sprzeczności z wyrzeczeniem z pkt II i III zaskarżonego wyroku.

Wykładnia gramatyczna treści pkt I zaskarżonego wyroku, zdaniem strony skarżącej uprawnia do poglądu, iż WSA w Krakowie stwierdził nieważność całej decyzji SKO, zatem wyeliminował ją całkowicie z obrotu prawnego. W konsekwencji wyrzeczenie w pkt III wyroku o tym, że "zaskarżona decyzja może być wykonywana" jest chybione. Wreszcie w uzasadnieniu swojego orzeczenia WSA podał, że tylko w części stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego. Nie podał jednak w której to konkretnie części stwierdził nieważność.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a autor skargi kasacyjnej podał, że skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji z dnia 23 października 2006 r. jak i w skardze na decyzję SKO, twierdzili, że stroną postępowania jest podmiot oznaczony jako: S. K. i L. K. wspólnicy PPHU [...] s.c." i tak winien być on oznaczony w osnowie decyzji administracyjnej, bowiem źródłem związku tak wskazanych osób fizycznych (S. K. i L. K.) jest umowa spółki cywilnej i tylko na tej podstawie są oni odpowiedzialni solidarnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jedynie lakonicznie wskazał, że "podziela stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.", w żaden sposób jednak swojego stanowiska nie uzasadnił.

Skarżący podnieśli też, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organy obu instancji zebrały w pełni materiał dowodowy, podczas gdy brak było ustaleń dotyczących przyczyn przewlekłości postępowania o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. WSA w Krakowie nie zainteresował się postępowaniem organów Gminy Kraków w sprawie ustaleń inwestycji celu publicznego, tj. rozbudową ciągów komunikacyjnych wzdłuż ul. [...] w Krakowie oraz ul. [...] w oparciu o toczące się postępowanie o nr [...] wszczęte w dnia [...] października 2004 r., co pozwoliłoby w prosty sposób stwierdzić, że to postępowanie, a wcześniej przygotowania do niego "zatrzymały" na okres prawie 6 lat, wydanie decyzji o warunkach zabudowy użytkownikom wieczystym, a tym samym dochowanie terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 155 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a skarżący wskazali, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, postanowienia wydane przez organ pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 36 § 1 i 2 K.p.a. miały istotny wpływ na wynik sprawy. Także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jakiego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 7, 10, 35 § 1 i 3 K.p.a nie były bez związku z wynikiem sprawy. Zatem, zdaniem strony skarżącej, biorąc pod uwagę treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a mianowicie to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespól działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu, włącznie z oceną zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Tylko taki zakres działania sądu administracyjnego spełnia bowiem określony w art. 1 ust. 2 powyższej ustawy, wymóg dokonywania kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem.

Trudno też, zdaniem autora skargi kasacyjnej zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do zwrotu kosztów postępowania w wysokości 500,00 zł. Nie podał on bowiem jakimi kryteriami ekonomicznymi/ilościowymi kierował się orzekając taką kwotę zwrotu kosztów. W ocenie skarżących proporcja zwrotu kosztów postępowania została ustalona bez jakichkolwiek racjonalno-ekonomicznych przesłanek tego wyliczenia. Bez ryzyka błędu można przyjąć w związku z proporcją kosztów podaną przez Sąd, że WSA w przedmiotowej sprawie w ogóle nie liczył proporcji kosztów do wartości przedmiotu sprawy i należnych kosztów zastępstwa prawnego, a tylko przyjął in abstracto kwotę [...] zł jako rzekomo właściwą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przyczyny określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Trzeba zatem m.in. wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony przez orzekający Sąd i uzasadnić na czym polegała, zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego. Zarzut ma odnosić się do postępowania sądowego zakończonego zaskarżonym wyrokiem, a jego uzasadnienie ma wykazywać istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, że tylko zasadnicze uchybienie procesowe mogą prowadzić do uchylenia wyroku. Obok wymagania obiektywnie rozumianej "istotności" (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) występują dodatkowo wymagania wykazania przez skarżącego ścisłego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem a orzeczeniem jako wynikiem rozpoznania sprawy. Konieczne jest zatem nie tylko stwierdzenie, że zaszło istotne naruszenie konkretnego przepisu prawa procesowego ale także wskazanie błędów lub braków naruszających dany przepis, oraz przytoczenie dowodów, że jego naruszenie mogło prowadzić do błędnych wyników. Podkreślić bowiem należy, że samo naruszenie przepisów postępowania – nawet jeżeli jest obiektywnie istotne nie jest wystarczającą podstawą skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania. Przedstawiając tego rodzaju zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. z powodu pominięcia i niewskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyn nieuwzględnienia akt spraw o określonych numerach, a zwłaszcza akt postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości. Rozważania nad stosowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 106 § 3 P.p.s.a. należy poprzedzić wyjaśnieniem, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Zasada ta wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy".

Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej a jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Podkreślić należy, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. pozwala na przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu i to tylko wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na podstawie akt postępowania sądowoadministracyjnego, że przed Sądem pierwszej instancji nie został zgłoszony przez skarżących jakikolwiek dowód z dokumentu.

W skardze do Sądu pierwszej instancji zarzucono jedynie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie obejmował akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a także akt o nr [...] Wydziału Skarbu. Przede wszystkim jednak wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla sprawy o ustalenie dodatkowej opłaty rocznej wynik i sposób prowadzenia wyżej wymienionych spraw w tym sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nie miał znaczenia. Skoro zatem akta sprawy, które w ocenie kasatora zostały pominięte nie miały związku ze sprawą to zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. czyni nieusprawiedliwionym.

Jako niezrozumiały ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. i art. 7, 10, 35 § 2 i 3, art. 106, 107 § 1 i 3 K.p.a., którego naruszenia skarżący upatruje w błędnym określeniu granic sprawy i nieuwzględnieniu wszystkich postępowań jej dotyczących.

Wyjaśnić należy, iż użyte w art. 134 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zwrot "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" jest tożsamy z określeniem "w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r. II OSK 21/07, Lex nr 437521). Zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzony z podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tych ramach sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bez względu na treść skargi, powołaną w niej podstawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski.

W rozpoznawanej sprawie jej przedmiot stanowiło ustalenie dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkowników wieczystych z powodu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, nie zaś kwestie związane z wydaniem stosownych decyzji wynikających z prawa budowlanego. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast analiza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że warunkiem uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustalenie przez Sąd, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest wzruszenie innych aktów, powoduje, iż ma on obowiązek zastosowania art. 135 P.p.s.a. Przepis ten może mieć jednak zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy skarga zostanie uwzględniona. Nie ma zaś zastosowania w przypadku, gdy Sąd skargę oddala.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 138 P.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie sądu, co w unormowaniu zawartym w art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza, iż musi być to rozstrzygnięcie zupełne, które obejmuje całość rozpoznawanej sprawy. Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności decyzji organu pierwszej instancji i decyzji organu drugiej instancji nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, że dotyczy ono wyłącznie pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2006 r. orzekającego, że opłatę za każdy następny rok niedotrzymania terminu rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości będzie podlegać zwiększeniu o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej, zaś decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. w tej części, w której utrzymuje w mocy ten punkt decyzji pierwszoinstancyjnej.

W pozostałej zaś części skarga została oddalona, a to oznacza, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji ustalająca opłatę dodatkową oraz termin jej zapłaty prawa nie naruszają i podlegają wykonaniu.

Z kolei przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Zauważyć należy, iż zarzut lakoniczności uzasadnienia nie jest równoznaczny z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem o jego naruszeniu świadczyłoby dopiero wykazanie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest pozbawione konkretnych elementów, o których mowa w tym przepisie. Lakoniczne, a w pewnym sensie zwięzłe uzasadnienie może zawierać wszystkie elementy wymagane przez ten przepis.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane orzeczenie Sądu pierwszej instancji zawiera wszelkie elementy, o których stanowi ten przepis i dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy uznać za chybiony.

Jako nietrafne ocenić należy także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z § 2 tego artykułu w zw. z art. 7, 8, 10, 35 § 2 i art. 106, 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 155 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w związku z art. 7, 10, 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. Odnoszą się one bowiem do nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności i przyczyn przewlekłości postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak już wyżej wskazano przedmiotem tej sprawy było postępowanie o ustalenie opłaty dodatkowej, a nie postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zarzuty te nie mogły być w niniejszej sprawie rozważane.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 206 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kryteriów, którymi kierował się orzekając na rzecz skarżących jedynie kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Stosownie do treści art. 206 P.p.s.a. możliwe jest zasądzenie od organu na rzecz skarżącego tylko części kosztów w razie częściowego uwzględnienia skargi, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym przy zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu przepis ten pozwala na ich miarowanie. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest częściowe uwzględnienie skargi. Jest to jedyna przesłanka, która musi być spełniona, aby sąd zastosował ten przepis.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż uwzględnienie skargi dotyczyło jedynie pkt 3 decyzji orzekającej o podstawie ustalenia opłat w przyszłości. Oznaczało to, że skarga, której przedmiotem była m.in. należność pieniężna została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu w kwocie 5387 zł. W tych warunkach zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji ocenić należy wyłącznie jako nieuprawnioną polemikę.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 62 ust. 2 i 3, art. 63 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, iż jest on bezzasadny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że termin zagospodarowania nieruchomości gruntowej w tej sprawie poprzez jej zabudowę zgodnie z celem, na który została ona oddana w użytkowanie wieczyste nie jest zależny od istnienia decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści ust. 4 art. 62 termin ten może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli z przyczyn od niego niezależnych nie mógł być dotrzymany. Jedynie w tym unormowaniu ustawodawca odwołał się do oceny zachowania użytkownika wieczystego, jako przesłanki podjęcia czynności przedłużenia terminu. Niedotrzymanie określonego w umowie terminu zabudowy oraz terminu przedłużonego uprawnia organ do wyznaczenia terminu dodatkowego (art. 63 ust. 1).

Jednakże przepis ten nie zawiera jakichkolwiek przesłanek uzasadniających zastosowanie terminu dodatkowego. Ponieważ realizacja celów umowy może być rozłożona w czasie, należy przyjąć, że niedotrzymanie któregokolwiek z ustalonych terminów (brak realizacji określonego celu umownego), może stanowić podstawę do obciążenia użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną. Stanowisko zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej uzależniające możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego od posiadania przez niego stosownych decyzji wynikających z prawa budowlanego powodowałaby, że zróżnicowane terminy zagospodarowania nieruchomości, nie mogłyby być egzekwowane przez podmiot oddający grunt w użytkowanie wieczyste, a tym samym cele określone w zawartej umowie nie byłyby zrealizowane.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że dodatkowa opłata roczna jest szczególnego rodzaju sankcją finansową mającą na celu zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do zrealizowania celów, które legły u podstaw zawarcia umowy. Możliwość jej ustalenia uzależniona jest wyłącznie od stwierdzenia faktu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego zastrzeżonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości o ile nie został on przedłużony.

Nie do zaaprobowania jest także pogląd autora skargi kasacyjnej, iż obowiązkiem organu stosującego opłatę dodatkową jest wykazanie, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania gruntu zostało spowodowane okolicznościami zależnymi od użytkownika wieczystego. Przepis art. 63 ust. 2 przesłanki takiej nie przewiduje.

Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Jego naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że skoro przepis art. 64 ust. 1 cyt. ustawy wymaga, aby termin zagospodarowania nieruchomości gruntowej był ustalony w umowie lub decyzji to uchwała Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r. ustalająca termin rozpoczęcia i zakończenia przez skarżących zabudowy była nieskuteczna. Określone w niej terminy nie wynikały bowiem z umowy lub decyzji.

Wskazać należy, iż powołana wyżej uchwała Zarządu Miasta Krakowa z dnia [...] października 2002 r. została podjęta na wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2001 r., w którym zaproponowali, aby termin rozpoczęcia zabudowy został ustalony na dzień [...] września 2004 r. a zakończenia na dzień [...] września 2006 r. W uchwale tej wniosek skarżących uwzględniono częściowo i ustalono termin rozpoczęcia zabudowy do dnia [...] sierpnia 2003 r., zaś termin jej zakończenia do dnia [...] września 2004 r. Forma rozpoznania wniosku podjęta przez Zarząd Miasta Krakowa była prawidłowa i skuteczna.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane przepisy 2

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 843/08

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje