Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 589/10, po rozpatrzeniu skargi G.S. i B.S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Dnia 14 maja 2007 r. G.i B.S. wnieśli, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.), o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego działki nr [..] o powierzchni 15.114 m2 położonej w miejscowości W. przy ul. [..], gmina M. Po jego rozpatrzeniu Starosta Kamieński decyzją z dnia [..] sierpnia 2007 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że G. i B.S. prawo użytkowania wieczystego działki nr [..] i stanowiące odrębną nieruchomość znajdujące się na tej działce budynki - 14 domków campingowych, budynek świetlicy oraz budynek sanitariatów z kotłownią, nabyli od P.T. i M.D. w J. w dniu 27 lutego 2004 r., umową zawartą w formie aktu notarialnego. W dniu nabycia nieruchomość ta była zagospodarowana zgodnie z obowiązującym wcześniej planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., w tym dla miejscowości W., a teren nieruchomości był oznaczony symbolem jako 10MP z zapisem "tereny pod zabudowę pensjonatową..." i stanowiła ośrodek wczasowy.

Obowiązujące zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. określają ten teren jako PM podmiejskie tereny mieszkaniowe. Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów teren działki nr [..] na mapie ewidencyjnej oznaczony był jako Bz obecnie Bi, natomiast wypis z rejestru gruntów określa ten teren jako Bi - 1,0086 ha i Lz-RVI - 0,5028 ha. W wypisie z rejestru gruntów istniał błędny zapis dla działki nr [..] jako RVI - 1,0086 ha, co zostało zmienione i wyjaśnione pismem z dnia [..] lipca 2007 r., nr [..].

Od tej decyzji G.i B.S. wnieśli odwołanie. W wyniku jego rozpoznania Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [..] października 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Kamieński decyzją z dnia [..] kwietnia 2008 r. ponownie odmówił G. i B.S. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że prawidłowość zapisów w księdze wieczystej i na wyrysie z mapy potwierdza akt notarialny, którym G. i B.S. nabyli od P.T.i M.D. w J. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki nr [..] i stanowiące odrębną nieruchomość znajdujące się na tej działce budynki. Fakt zabudowy i przeznaczenia nieruchomości na ośrodek campingowy potwierdza również uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dna [..] marca 1968 r. nr [..], decyzja z dnia [..] listopada 1973 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ś. o przekazaniu terenu na czas nieograniczony z przeznaczeniem na ośrodek wypoczynkowy, decyzja uwłaszczeniowa Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie z dnia [..] października 1994 r. o nabyciu przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu i nieodpłatnego nabycia budynków, wykaz zmian gruntowych z dnia 3 lipca 2000 r. dotyczący podziału działki nr [..], w wyniku którego powstała działka zabudowana nr [..] oraz decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [..].

Starosta zauważył, że P.T. i M.D. w J. na przedmiotową nieruchomość w 2003 r. złożyło deklarację podatkową na podatek od nieruchomości, zatem poprzedni użytkownik wieczysty nie traktował gruntu jako rolny lecz zgłaszał go do opodatkowania jako grunt nierolny wraz ze znajdującymi się na nim budynkami. Starosta wyjaśnił, że w związku z niezgodnością zapisów w ewidencji gruntów wystąpiono do Wydziału Geodezji i Kartografii o ich wyjaśnienie. Z uzyskanych w tej sprawie wyjaśnień wynika, że w wypisie z rejestru gruntów wydanym dnia 28 lutego 2007 r. był błędny zapis dla działki nr [..] jako RVI - 1,0086 ha i Lz-RVI - 0,5028 ha. Niezgodności w ewidencji gruntów powstały w trakcie prac geodezyjnych KERG [..], polegających na wykonaniu podziału działki nr [..] na działki nr [..] i nr [..], zatwierdzonego decyzją z dnia [..] maja 2000 r. Zmienione zostały wówczas również oznaczenia użytków gruntowych.

Po wykonaniu podziału w działce nr [..] użytki gruntowe otrzymały oznaczenie Bz RVI i Lz VI. Z postanowienia wydanego przez Burmistrza Międzyzdrojów w dniu [..] kwietnia 2000 r. wynika, że nieruchomość zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przeznaczona była pod zabudowę pensjonatową - tereny wczasowo-kolonijne do dalszego użytkowania. Została więc zaliczona do grupy gruntów zurbanizowanych i zabudowanych. Do chwili wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oznaczane były symbolem Bz. Mogły one również występować na gruntach rolnych. Nowe rozporządzenie tereny zabudowane budynkami związane z wypoczynkiem zalicza się do innych terenów zabudowanych i powinny być oznaczone symbolem Bi. W wyniku prac geodezyjnych powstała dokumentacja, na podstawie której zmieniono oznaczenia użytków w ewidencji gruntów.

Z uwagi na fakt zabudowania działki budynkami o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym należało obszar ten oznaczyć użytkiem Bi a nie Bz. Dokumentacja została zwrócona wykonawcy prac w celu usunięcia błędu. Przy wprowadzaniu zmian wynikających z prac geodezyjnych KERG [..] w rejestrze gruntów zamiast wprowadzić w miejsce Bz oznaczenie Bi, usunięto tylko oznaczenie Bz. Organ administracji ocenił powyższe wyjaśnienia za w pełni wiarygodne i wykluczające możliwość oparcia się przy ustalaniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie na wypisie z rejestru gruntów z dnia 28 lutego 2007 r. W ocenie Starosty nie można przyjąć, że błędny wypis z rejestru gruntów zmienił charakter gruntu i może być podstawą do przekształcenia powyższej nieruchomości jako nieruchomości rolnej. Starosta podkreślił, że wnioskodawcy oprócz wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 28 lutego 2007 r. z błędnym zapisem i oświadczenia zawartego w akcie notarialnym, że nieruchomość nabywają na powiększenie gospodarstwa rolnego, nie przedstawili żadnego dokumentu potwierdzającego, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania nieruchomości po jej nabyciu i że ta nieruchomość na dzień 13 października 2005 r. była nieruchomością rolną.

W tej sytuacji Starosta uznał, że w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., G. i B.S. nie byli wieczystymi użytkownikami nieruchomości rolnej, ponieważ w tym dniu nieruchomość nie była wykorzystywana ani przeznaczona do prowadzenia działalności rolniczej (art. 461 k.c.), jak również nie były to grunty rolne odłogowane, co oprócz wyżej przedstawionych faktów potwierdza ogłoszenie zamieszczone na stronie internetowej "A.W." że dopiero z dniem 25 kwietnia 2007 r. ośrodek zostaje zamknięty. Nieruchomość od chwili nabycia, tj. od 17 lutego 2004 r. do dnia 25 kwietnia 2007 r. była przeznaczona i wykorzystywana na cele komercyjne jako ośrodek wczasowy.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem G. i B.S. złożyli odwołanie podnosząc m.in., że organ nie wziął pod uwagę i należycie nie rozważył i nie uzasadnił kwestii dotyczących tego, że z tytułu posiadania działki nr [..] są oni podatnikami podatku rolnego, że nabyli działkę w celu powiększenia gospodarstwa rolnego, jak również nie wyjaśnił jednoznacznie, jakie zapisy w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [..] figurowały w dniu 13 października 2005 r. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że nie może ono zostać uwzględnione podtrzymując w pełni stanowisko organu I instancji. Na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [..] sierpnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli G. i B.S. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 865/08, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kamieńskiego z dnia [..] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i przywołał definicję nieruchomości rolnej zawartą w art. 461 k.c. zwracając uwagę, że "definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne." Sąd zauważył, że oceniając, czy będąca przedmiotem sprawy nieruchomość jest nieruchomością rolną nie można opierać się tylko na definicji określonej w art. 461 k.c. Nieruchomość rolna "została (...) zdefiniowana w niepełny sposób w art. 461 k.c., to jest od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie.

Wieloznaczność zwrotów użytych w przepisie art. 461 k.c. nie pozwala oprzeć zawartej tam definicji jedynie na kryterium językowym. Sąd wyraził stanowisko, że "w tym zakresie organy nie prowadziły postępowania. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że skarżący od 2004 r. nie poczynili żadnych działań w celu ewentualnego wykorzystania nieruchomości i odmowa wiarygodności oświadczeniu zawartemu w akcie notarialnym o nabyciu nieruchomości w celu powiększenia gospodarstwa rolnego są zdaniem Sądu niewystarczające do wykazania, że nieruchomość nie może być wykorzystana potencjalnie na cele rolnicze." Sąd zobowiązał organ I instancji do ustalenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy działka nr [..] jest nieruchomością rolną w rozumieniu określonym w art. 461 k.c. O ile organ ustali, że nie jest to nieruchomość rolna, to miał rozważyć, czy możliwe jest przekształcenie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności ze względu na inną przesłankę, o której mowa w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy.

Po kolejnym rozpoznaniu wniosku Starosta Kamieński decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. ponownie odmówił wnioskodawcom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Starosta potwierdził wcześniejsze ustalenia faktyczne dotyczące stanu prawnego, sposobu zabudowania i wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przez wnioskodawców i ich poprzednika prawnego. Ponowił swoje ustalenia i wyjaśnienia co do błędnej (i sprostowanej w trybie administracyjnym) treści przedstawionego wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 lutego 2007 r. Zdaniem Starosty nie można przyjąć, że błędny wypis z rejestru gruntów zmienił charakter gruntu i może być podstawą do przekształcenia powyższej nieruchomości jako nieruchomości rolnej. Starosta dokonał ponownie analizy całości zebranego w sprawie i wymienionego w uzasadnieniu wydanej decyzji materiału dowodowego i uznał, że w dniu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez G. i B.S. była ona zagospodarowana zgodnie z obowiązującym wcześniej planem zagospodarowania przestrzennego, a teren nieruchomości był oznaczony symbolem 10MP z zapisem "tereny pod zabudowę pensjonatową..." i stanowił ośrodek wczasowy (opis przeznaczenia nieruchomości w operatach szacunkowych i opinii sądowej).

Dokumenty te nie wskazują na charakter rolny nieruchomości. Wobec powyższego Starosta przyjął, że w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. G. i B.S. nie byli wieczystymi użytkownikami nieruchomości rolnej, ponieważ w tym dniu nieruchomość nie była wykorzystywana ani przeznaczona do prowadzenia działalności rolniczej (art. 461 k.c.), jak również nie były to grunty rolne odłogowane. Zdaniem Starosty wykorzystywanie nieruchomości na cele komercyjne potwierdzają również: umowa dzierżawy zawarta w dniu [..] kwietnia 2004 r. z K.S. prowadzącą PHU "B." z siedzibą w P. - oprócz działki [..] przedmiotem dzierżawy była część działki rolnej nr [..], znajdującej się w pobliżu działki nr [..], na której wybudowany został kort tenisowy i teren ten wyłączono z produkcji rolnej, o czym świadczy wykaz zmian ewidencyjnych, zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Poznaniu o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 30 października 2008 r., pomimo że w 2007 r. były wprowadzane inne zmiany w ewidencji przez dzierżawcę, informacja Urzędu Skarbowego w Poznaniu o zgłoszonej działalności gospodarczej przez PHU "B." w okresie od 28 kwietnia 2004 r. do 31 października 2008 r., oświadczenie wnioskodawców złożone do Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w Ś. z 8 maja 2006 r., z którego wynika, że od bieżącego roku włącznie zaniechali działalności turystyczno-rekreacyjnej na przedmiotowej nieruchomości.

Z powyższych dokumentów w ocenie Starosty wynika, że nieruchomość od chwili nabycia, tj. od 17 lutego 2004 r. była przeznaczona i wykorzystywana na cele komercyjne - ośrodek wczasowy. Dodatkowo organ I instancji odwołując się do definicji nieruchomości rolnej zawartej w art. 461 k.c. oraz definicji gruntów rolnych z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdził, że znajdujące się na działce nr [..] budynki na dzień 13 października 2005 r. nie służyły określonemu w nich celowi. W ocenie organu I instancji istotnym jest również cel przeznaczenia nieruchomości w umowie oddania jej w użytkowanie wieczyste. Decyzją z dnia [..] listopada 1973 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Ś. przekazano teren stanowiący działkę nr [..] w użytkowanie z przeznaczeniem na ośrodek wypoczynkowy, co następnie potwierdzone zostało decyzją uwłaszczeniową Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie z dnia [..] października 1994 r. Cel ten został na nieruchomości zrealizowany i taki stan był na dzień 13 października 2005 r. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania na cele inne niż rolne wynikało również z agronomicznych właściwości gruntów.

Teren przedmiotowej działki, zgodnie z mapą glebowo-rolniczą z 1973 r., oznaczony został symbolem Tz pl - tereny zabudowane, piaski luźne i RNBW pl - gleby rolniczo nieprzydatne. Tak więc cechy fizyczno-agronomiczne gruntu wskazują na brak możliwości rolniczego wykorzystania. Biorąc pod uwagę wykładnię definicji nieruchomości rolnej zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1984 r. (sygn. Akt III CZP 78/84, OSN 1985, nr 10 poz. 149) istotne znaczenie ma gospodarczy i produkcyjny stan rzeczy, a fizyczno-agronomiczne cechy przedmiotowego gruntu nie mają i nie mogłyby mieć charakteru rolniczo przydatnego. Przedmiotowa działka nie była nieruchomością rolną (gruntami rolnymi), które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, skoro teren stanowił grunty rolniczo nieprzydatne i działka została zabudowana zgodnie z umową o oddanie w użytkowanie wieczyste.

Fakt, że przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością rolną w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków potwierdza również opinia klasyfikatora gruntów. Analizując inne przesłanki z art. 1 ustawy, tj. zabudowy na cele mieszkaniowe lub zabudowy garażami, Starosta uznał, że na dzień 13 października 2005 r. również te przesłanki nie zostały spełnione. Oznacza to, że w niniejszej sprawie żadna z przesłanek z art. 1 powołanej wyżej ustawy nie została wykazana, dlatego Starosta stwierdził, że wniosek z 14 maja 2007 r. jest bezpodstawny.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem G. i B.S. złożyli odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda Zachodniopomorski po przytoczeniu i wyjaśnieniu przepisów stanowiących podstawę do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości podał, że w sprawie bezsporne jest, że G. i B.S. w dniu 13 października 2005 r. byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki oraz że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana stanowiącymi odrębne nieruchomości budynkami i budowlami - 14 domkami kempingowymi, świetlicą, sanitariatami z kotłownią oraz basenem przeciwpożarowym.

Wobec powyższego działki nr [..] nie można zaliczyć do kategorii nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub zabudowanej garażami. Ponadto organ II instancji uznał, że w dniu 13 października 2005 r. sporna działka nie była również nieruchomością rolną. Wojewoda Zachodniopomorski odniósł się do rozbieżności, jakie wynikały z dokumentów załączonych przez strony do wniosku o przekształcenie, uznając w całości dokonane w tym zakresie ustalenia i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji a szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji Starosty. Wyjaśnił, że należy odróżniać możliwość uzyskania informacji o nieruchomości z ewidencji gruntów w postaci wyrysu z ewidencji gruntów (kopia mapy ewidencyjnej) od wypisu z ewidencji gruntów (informacje zazwyczaj ujęte w formie tabeli). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działka nr [..] na mapie ewidencyjnej, stanowiącej część ewidencji gruntów i budynków, cały czas oznaczona była użytkiem Bz, a następnie Bi.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że zapisy w ewidencji gruntów, określające działkę nr [..] użytkiem R, nie odzwierciedlały stanu wynikającego z materiałów stanowiących podstawę wpisów w ewidencji. Wojewoda stanął także na stanowisku, że nie można sankcjonować stwierdzonych nieprawidłowości w ewidencji, tym bardziej, że ustalono, iż w dniu 13 października 2005 r. spornej nieruchomości nie można było przypisać przymiotu nieruchomości rolnej oraz że zapisy w ewidencji nie odzwierciedlały ustaleń wynikających z materiałów stanowiących podstawę wpisów do ewidencji, tj. operatu geodezyjnego z dnia 30 grudnia 2004 r., w którym działka nr [..] została określona użytkiem Bz a następnie użytkiem Bi, zaliczanymi do grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych a nie grupy użytków rolnych.

W ocenie organu odwoławczego nie można aprobować wywodzenia przez odwołujących się skutków prawnych z nieistniejących stanów faktycznych. Równocześnie Wojewoda wyjaśnił, że fakt, iż wypis z ewidencji gruntów z dnia 28 lutego 2007 r., w którym działka nr [..] ma oznaczenie użytku R VI-1,0086 i Lz R VI-0,5028, ma moc dokumentu urzędowego, nie oznacza, że nie można przeprowadzić przeciwdowodu. Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika odwołujących się, że wypis z ewidencji gruntów z dnia 28 lutego 2007 r. odzwierciedlał aktualną w dacie jego wydania zawartość ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. w stosunku do działki nr [..], sposób użytkowania przez poprzedniego użytkownika wieczystego oraz zaistniały błąd w zapisach ewidencji gruntów organ II instancji stanął na stanowisku, że fakt, iż przy nabyciu przez małżonków S. przedmiotowej działki oświadczyli oni, że nabywają ją z zamiarem powiększenia gospodarstwa rolnego oraz fakt zgłoszenia jej do opodatkowania podatkiem rolnym nie zmienił jej charakteru i nie przekształcił jej w nieruchomość rolną, tym bardziej, że Państwo S. kontynuowali dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, co potwierdza zawarta przez nich umowa dzierżawy. Wobec powyższych okoliczności Wojewoda stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona była działalność gospodarcza i nie miała ona charakteru działalności rolniczej. Organ odwoławczy podkreślił, że materiał dowodowy w sprawie został uzupełniony m.in. o mapę glebowo-rolniczą dla obrębu ewidencyjnego W., a z pisma klasyfikatora gruntów z dnia 5 listopada 2009 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka nie jest nieruchomością rolną w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji pełnomocnika odwołujących się co do możliwości rolniczego wykorzystania nieruchomości wskazując, że ustalono, że działka ta nie jest zaliczona do gruntów rolnych lecz zabudowanych i zurbanizowanych. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy zmierzającej do zbadania, czy sporna działka mogłaby być wykorzystywana rolniczo. Organ I instancji ustalił, że nieruchomość nie była i nie jest nieruchomością rolną, a nawet nie była i nie mogłaby być wykorzystywana rolniczo. Wojewoda podkreślił, że podążając tokiem rozumowania pełnomocnika odwołujących się można by stwierdzić, że każda nieruchomość, mimo innego przeznaczenia, faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania, może hipotetycznie być nieruchomością rolną.

Ponadto zdaniem Wojewody nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Przepisy te dotyczą prawa pierwokupu nieruchomości rolnej, przysługującego Agencji Nieruchomości Rolnych. Jak wyżej wskazywano, działka nr [..] nie jest nieruchomością rolną, a wykonanie prawa pierwokupu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Za nieuzasadniony Wojewoda uznał również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), który określa, jakie grunty należy rozumieć pod pojęciem grunty rolne w rozumieniu tejże ustawy i nie zawiera żadnego odesłania do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił także, że konieczność zbadania spełnienia przesłanki przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażową dotyczy nieruchomości niezabudowanych i nie odnosi się do nieruchomości zabudowanych i już wykorzystywanych w innym celu.

W ocenie Wojewody nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organ I instancji nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu wskazanie, jakie było oznaczenie użytku w odniesieniu do działki nr [..] w dniu 13 października 2005 r. Organ I instancji przedstawiając szczegółowo przebieg zmian w ewidencji gruntów, okoliczności dotyczące przeznaczenia a nawet faktycznego i potencjalnego wykorzystania nieruchomości ustalił, że działka nr [..] nie jest nieruchomością rolną i nie była nią w dniu 13 października 2005 r. Jednocześnie w świetle powyższego organ I instancji nie uznał faktu zadeklarowania przez wnioskodawców nieruchomości do opodatkowania podatkiem rolnym oraz oświadczenia złożonego do aktu notarialnego o nabyciu nieruchomości w celu powiększenia gospodarstwa rolnego jako okoliczności przesądzających o rolnym charakterze działki nr [..]. W tej sytuacji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie są również zasadne zarzuty pełnomocnika odwołujących się dotyczące naruszenia art. 6-9, 11, 80 kpa w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1 i 86 kpa.

Podsumowując Wojewoda uznał, że wnioskodawcy w dniu 13 października 2005 r. byli użytkownikami wieczystymi działki nr [..], jednakże nie został spełniony warunek charakteru nieruchomości, której dotyczy wniosek (przesłanka przedmiotowa), bowiem przedmiotowa działka w dniu 13 października 2005 r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe ani garażami, jak też z uwagi na inny charakter zabudowy nie można stwierdzić, że była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową lub garażową, a ponadto nie stanowiła nieruchomości rolnej. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Na tę decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli G.i B.S. W złożonej skardze zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na skutek przyjęcia, że strona nie spełnia przesłanek do zastosowania tego przepisu z uwagi na to, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie była w dacie wejścia w życie ustawy nieruchomością rolną, w sytuacji, gdy w okresie od 2000 r. do roku 2007 w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do tej nieruchomości figurowały oznaczenia wskazujące na jej rolny charakter. Wnioskodawcy od momentu nabycia uiszczali w związku z posiadaniem tej nieruchomości podatek rolny, a nadto w akcie notarialnym z dnia [..] lutego 2004 r. oświadczyli, że nabywają tę nieruchomość w celu powiększenia posiadanego przez nich gospodarstwa rolnego, a nadto na nieruchomości znajdują się drzewa owocowe; zarzut uzasadniony jest również z tego powodu, że organ II instancji nie rozważył w sposób wyczerpujący występowania w sprawie innych przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności;
2. 2) art. 461 k.c. na skutek jego błędnej wykładni oraz art. 553 k.c. na skutek nieuwzględnienia faktu posiadania przez G. i B.S. gospodarstwa rolnego, którego częścią składową jest działka nr [..], jak również woli nabycia działki nr [..] przez G. i B. S. w celu powiększenia gospodarstwa rolnego, w kontekście istniejących w dacie zawarcia aktu notarialnego z dnia [..] lutego 2004 r. oraz w dniu 13 października 2005 r. zapisów w ewidencji gruntów dotyczących tej nieruchomości;
3. 3) art. 3 ust. 4 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego na skutek ich nieuwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy, w kontekście oświadczenia strony zawartego w § 3 aktu notarialnego z dnia [..] lutego 2004 r., na podstawie którego strona nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [..];
4. 4) art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych i przyjęcia, że działka nr [..] nie jest działką rolną, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem za grunty rolne uważa się grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a według stanu na dzień 13 października 2005 r. działka [..] figurowała w ewidencji gruntów jako użytek rolny;
5. 5) art. 6, 7, 8, 9 i 11 kpa w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, i 86 kpa na skutek nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie;
6. 6) art. 80 kpa na skutek tego, że ocena materiału dowodowego sprawy została dokonana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy obiektywnej, z uwagi na to, że materiał dowodowy został oceniony wybiórczo, jak również poprzez nieprawidłowe postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie wyłącznie tego, że działka [..] nie może być wykorzystywana rolniczo, a nadto na skutek tego, że organ II instancji nie wziął pod uwagę i należycie nie rozważył i nie uzasadnił kwestii dotyczących tego, że skarżący z tytułu posiadania działki nr [..] są podatnikami podatku rolnego, a nadto że nabyli tę działkę w celu powiększenia gospodarstwa rolnego, jak również na skutek braku jednoznacznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie zapisy w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [..] figurowały w dniu 13 października 2005 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili poszerzoną argumentacje przedstawionych zarzutów oraz podnieśli, że organy obu instancji nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 865/08 nakazujących przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalenie, czy działka nr [..] jest nieruchomością rolną w rozumieniu określonym w art. 461 k.c., a nadto, o ile ustalenia wskażą, że nie jest to nieruchomość rolna, to dalsze rozważania miały pójść w kierunku zbadania możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności ze względu na inną przesłankę, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 17 grudnia 2010 r. skarżący podtrzymali główne zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 589/10 uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że stan prawny jaki obowiązywał w dacie orzekania w sprawie przez organy obu instancji i na jaki powołano się przy ocenie wniosku G. i B.S. z dnia 14 maja 2007 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest niesporny. Przepisem, w oparciu o który rozpatrzono żądanie skarżących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [..], był art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459, ze zm.), określanej dalej jako "ustawa". Wedle tego przepisu osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Przez nieruchomość przepis ten nakazał rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

Nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu I instancji, że w dniu wejścia w życie ustawy, czyli 13 października 2005 r. skarżący byli użytkownikami wieczystymi działki nr [..] stanowiącej własność Skarbu Państwa i że w stosunku do tego terenu nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zatem zasadniczą kwestią stało się ustalenie, czy w dniu wejścia w życie ustawy nieruchomość ta była nieruchomością rolną. Na potrzebę przesądzenia tego zagadnienia wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wydanym w sprawie wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 865/08 dając wytyczne organom, w jakim zakresie mają uzupełnić postępowanie, akcentując w szczególności potrzebę dokonania oceny, czy przedmiotowa nieruchomość na dzień 13 października 2005 r. była gruntem rolnym w rozumieniu art. 461 k.c. i czy istnieje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności ze względu na inną przesłankę, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Sąd Wojewódzki przywołał treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) i uznał, że zdaniem Sądu organy uwzględniły przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenę prawną oraz wskazówki zawarte w wyroku z 9 kwietnia 2009 r. dokonując prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa w kontekście możliwości przekształcenia prawa użytkowania działki nr [..] w prawo własności nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie przyjęły, że będąca przedmiotem sprawy nieruchomość gruntowa nie mogła być uznana za nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, szeroko i trafnie uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie zarówno w aspekcie faktycznego wykorzystywania działki nr [..], zapisów w ewidencji gruntów i budynków, jak i agronomicznych cech gruntu.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że jednym z głównych argumentów, na którym oparta została skarga, stało się twierdzenie, że działka nr [..], nawet jeżeli nie była na dzień wejścia w życie ustawy, tj. na dzień 13 października 2005 r. wykorzystywana stricte rolniczo, to potencjalnie tak użytkowana być mogła, czego nie uwzględniły i nie wyjaśniły należycie organy orzekające w sprawie. Skład orzekający podzielił tezy zawarte w przywołanych przez skarżących rozstrzygnięciach, jednak odwołanie się do nich w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie mogło być uznane za skuteczne. W niniejszej sprawie niesporne jest, że działka nr [..] na dzień 13 października 2005 r. w sensie prawnym nie była przeznaczona na jakikolwiek konkretny cel, bowiem nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który by o takim przeznaczeniu przesądzał, ani nie istniała decyzja o warunkach zabudowy, która określałaby możliwe przeznaczenie tejże nieruchomości gruntowej.

Natomiast w sensie faktycznym, co szczegółowo wykazały organy w uzasadnieniu swych decyzji, nieruchomość była wykorzystywana, przynajmniej w części, na cele komercyjne, tj. ośrodek wczasowy. Okoliczność tę potwierdzają bezpośrednio: oświadczenie skarżących złożone do Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w Ś. z dnia [..] maja 2006 r., że od bieżącego roku włącznie zaniechali oni działalności turystyczno-rekreacyjnej na przedmiotowej nieruchomości, umowa dzierżawy zawarta w dniu [..] kwietnia 2004 r. z K.S. prowadzącą PHU "B." z siedzibą w P., jak i ogłoszenia w Internecie, na stronie "A.w.!", iż ośrodek zostaje zamknięty z dniem 25 kwietnia 2007 r. W ocenie Sądu I instancji należy przyjąć, że w przypadku braku przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego agronomiczne cechy gruntu mogą potwierdzić (wskazywać) na potencjalną możliwości jego rolniczego wykorzystania przy zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych.

Istotne w sprawie jest jednak to, że działka nr [..] na dzień 13 października 2005 r. była już działką częściowo zabudowaną. Zabudowa ta nie miała charakteru mieszkaniowego, do którego odwołuje się art. 1 ust. 1 ustawy. Nieruchomość nie była również zabudowana garażami. Nie jest kwestionowane w sprawie to, że na dzień 13 października 2005 r. działka nr [..] była zabudowana 14 domkami drewnianymi na betonowej podmurówce, budynkiem świetlicy, budynkiem sanitariatów z kotłownią oraz basenem przeciwpożarowym. Informacja o takiej zabudowie została zawarta w akcie notarialnym z dnia [..] lutego 2004 r., Rep. A nr [..] sprzedaży nieruchomości przez P.T. i M.D. w J. na rzecz G. i B.S. Fakt zabudowy działki nr [..] potwierdziły również oględziny przeprowadzone w dniu 29 stycznia 2008 r. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, że obiekty budowlane, jakie znajdowały się na dzień wejścia w życie ustawy na działce nr [..], miałyby służyć prowadzeniu działalności wytwórczej w rolnictwie.

Grunt zajęty pod zabudowania, bynajmniej nie o charakterze mieszkaniowym i niebędące garażami, nawet przy zastosowaniu środków agrotechnicznych wraz z istniejącymi zabudowaniami nie mógł służyć prowadzeniu działalność wytwórczej w rolnictwie. Wbrew sugestiom skarżących o potencjalnej możliwości wykorzystania istniejących zabudowań do działalności rolniczej poprzez działalność agroturystyczną. Sąd podkreślił, że art. 461 k.c., konkretyzuje działalność rolniczą jako działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Za takowej działalności wytwórczej w rolnictwie nie można byłoby uznać działalności agroturystycznej.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieuwzględnienia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego treści wypisu z rejestru gruntów, mającego charakter dokumentu urzędowego, datowanego na dzień 28 lutego 2007 r., dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda w sposób szeroki i szczegółowy ustosunkował się do tej kwestii w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków winny potwierdzać rzeczywisty stan rzeczy i że takie domniemanie przyjmuje się na potrzeby różnych postępowań administracyjnych, np. postępowań związanych z ustaleniem zobowiązań podatkowych. Nie oznacza to jednak, że informacje zawarte w ewidencji, czy też treść wypisu z ewidencji gruntów i budynków nie mogą zostać obalone innymi dowodami, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Na dzień 13 października 2005 r. działka nr [..], będąc nieruchomości zabudowaną kilkunastoma obiektami budowlanymi niezwiązanymi z prowadzeniem gospodarki rolnej, nie mogła być uznana za nieruchomość rolną.

W tym zakresie zrozumiałe są dla Sądu orzekającego te wywody organu, które co prawda odnoszą się do stanu nieruchomości i jej przeznaczenia sprzed daty wejścia w życie ustawy, ale które wskazują, że działka nr [..] już we wcześniejszym okresie, pod rządami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. nie była przeznaczona na cele rolne, lecz oznaczona była terenem zabudowy pensjonatowej. Dowody na istnienie takiego stanu rzeczy, tj. zabudowy nieruchomości na cele niesłużące gospodarce rolnej, zostały przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wykazane. Zdaniem Sądu z faktu oczywiście wadliwych (sprzecznych ze sobą) zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków i wydanych na tej podstawie wypisów strona nie może skutecznie wywodzić roszczenia o nabycie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego na skutek ich nieuwzględnienia w kontekście oświadczenia stron zawartego w § 3 aktu notarialnego z dnia [..] lutego 2004 r., na podstawie którego skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Oświadczenie stron stających do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości co do planów gospodarczego wykorzystania nieruchomości, czy też celu, w jakim dokonywali nabycia nieruchomości, nie mogą w jakikolwiek sposób wpływać na charakter nieruchomości, jak i jej aktualne albo przyszłe przeznaczenie. Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.), który określa jakie grunty należy rozumieć przez grunty rolne w rozumieniu tejże ustawy i nie zawiera odesłania do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która z kolei jednoznacznie odsyła w tym zakresie do przepisów Kodeksu cywilnego.

Również powoływanie się przez skarżących na fakt uiszczania podatku rolnego od nieruchomości w ocenie Sądu orzekającego nie może przesądzać o charakterze gruntu, bowiem to nie dokumenty rozliczeniowo-księgowe kształtują i decydują o charakterze nieruchomości. Zauważyć należy, że ustalenie podatku od nieruchomości dokonywane jest, co do zasady, przede wszystkim w oparciu o deklarację wypełnioną przez właściciela nieruchomości. Samo zaś ustalenie i wniesienie przez właściciela opłat nie determinuje statusu i charakteru nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu nierozważenia możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości, mając na uwadze postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M., która dla terenu działki nr [..] określa jej funkcję jako podmiejskie tereny mieszkaniowe, Sąd stwierdza, że po pierwsze art. 1 ust. 1 ustawy jednoznacznie odwołuje się do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a nie w studium), a po drugie, przeznaczenie w planie nieruchomości na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażową dotyczy wyłącznie nieruchomości niezabudowanych i nie odnosi się do nieruchomości zabudowanych i już wykorzystywanych w innym celu.

Chybione okazały się także, w ocenie Sądu I instancji, zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 11 kpa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 86 kpa. Zdaniem Sądu organ prawidłowo dokonał niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych i we właściwie ustalonym i zinterpretowanym stanie prawnym wydał decyzję spełniającą wymogi określone w art. 104 i 107 kpa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli G.S. i B.S. W złożonej skardze skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. 1) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:
2. - naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 151 tej ustawy, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji w części wyroku obejmującej rozważania Sądu wadliwej i nad wyraz lakonicznej oceny zarzutów naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9 i 11 kpa w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1 i 86 kpa na skutek nie uwzględnienia zarzutu nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie oraz naruszenia przez organy administracyjne art. 80 kpa w sytuacji, gdy ocena materiału dowodowego sprawy została dokonana przez organy administracyjne z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy obiektywnej, z uwagi na to, że materiał dowodowy został oceniony wybiórczo, jak również poprzez nieprawidłowe postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie wyłącznie tego, że działka nr [..] nie może być wykorzystywana rolniczo, i na skutek nieprzeprowadzenia jakichkolwiek dowodów mających na celu wykazanie tezy przeciwnej, co w konsekwencji spowodowało przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcie przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy wadliwie ustalonego przez organy administracyjne I i II instancji, pomimo tego, że owo ustalenie nastąpiło wbrew zaleceniom Sądu zawartym w poprzednio wydanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2009 r., w którym Sąd nakazał organom administracyjnym zbadanie możliwości rolniczego wykorzystania działki skarżących, czego organy te nie uczyniły, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji i naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
3. - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek tego, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji nie uwzględniły oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 865/08,
4. 2) prawa materialnego, czyli niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskutek tego, że zdaniem Sądu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy przepis ten nie znajduje zastosowania, na skutek przyjęcia, że strona nie spełnia przesłanek do zastosowania tego przepisu z uwagi na to, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie była w dacie wejścia w życie ustawy nieruchomością rolną oraz art. 461 k.c. na skutek tego, że Sąd I instancji na gruncie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy doszedł do przekonania, że grunt skarżących nie może być wykorzystywany rolniczo, choć materiał dowodowy sprawy nie dawał ku temu podstaw.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna złożona w rozpatrywanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tych przepisów prawa skarżący upatruje przede wszystkim w tym, że zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, na którym oparły następnie swoje rozstrzygnięcia. Nieprawidłowość ta miałaby polegać na tym, że w części wyroku obejmującej rozważania Sąd ten dokonał wadliwej i nad wyraz lakonicznej oceny zarzutów naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9 i 11 kpa w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 86 kpa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle treści uzasadnienia wydanego wyroku, zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza część cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Sąd bierze również pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów, przeprowadzone w postępowaniu sądowym oraz niewymagające dowodu fakty powszechnie znane (art. 106 § 3 i § 4 powołanej wyżej ustawy). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis zostałby więc naruszony, gdyby Sąd przesłuchał świadków albo strony.

Innym przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, nie naruszył wymienionego przepisu. Kontroli sądowej dokonał bowiem biorąc pod uwagę materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy administracyjnej, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie orzeczenia sądowego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04 LEX 173345).

Przepis art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4, uwzględniając zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił w tym przypadku przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazujący Sądowi I instancji oddalenie skargi, gdy nie stwierdza naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Z obszernych rozważań Sądu jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 141 § 4 zawarcie innej oceny legalności zaskarżonych decyzji niż ocena postulowana przez skarżących. Zarzut błędu w zakresie konstrukcji uzasadnienia byłby uzasadniony, gdyby treść orzeczenia nie odpowiadała przyjętej w uzasadnieniu podstawie prawnej, bądź też Sąd dopuściłby się błędu w zakresie logicznego rozumowania wyjaśniając przyjętą podstawę prawną, jeśli mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w rozpatrywanej sprawie.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie szeregu naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuściły się, w ocenie skarżących, organy administracji rozstrzygające złożony wniosek. Sąd dokonał bowiem wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji (oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji) zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Wyjaśnić przy tym należy, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia. Jeśli zatem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Zważyć należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organy orzekające w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.

Niezasadny jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie to skarżący kasacyjnie upatruje w fakcie, że zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji nie uwzględniły oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 865/08. Z uzasadnienia złożonej skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego zawarte w tym wyroku zalecenia co do dalszego toku postępowania wyraźnie wskazywały na to, że zdaniem poprzednio orzekającego Sądu sam fakt istnienia zabudowy na działce [..] nie przesądzał o braku możliwości jej rolniczego wykorzystania. W toku postępowania nie przeprowadzono zaś jakiegokolwiek dowodu, który zmierzałby do wykazania istnienia potencjalnej możliwości rolniczego wykorzystania działki nr [..], przy jednoczesnym uwzględnieniu bardzo szerokiego pojęcia działalności rolniczej.

Nie zasięgnięto jakiejkolwiek opinii na temat możliwych zabiegów agrotechnicznych, które mogłyby pozwolić na rolnicze wykorzystanie nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie nic nie wnosi do sprawy znajdująca się w aktach opinia klasyfikatora gruntów, który w zasadzie odniósł się do faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, a nie do możliwości jej potencjalnego wykorzystania. Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na całkowite niezrozumienie zaleceń Sądu Wojewódzkiego zawartych w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 865/08.

Sąd ten formułując ocenę prawną i zalecenia dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stwierdził jedynie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że skarżący od czasu stania się użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki nie poczynili żadnych działań w celu ewentualnego rolniczego wykorzystania tej nieruchomości i odmowa wiarygodności oświadczeniu zawartym w akcie notarialnym o nabyciu nieruchomości w celu powiększenia gospodarstwa rolnego są niewystarczające do wykazania, że nieruchomość nie może być wykorzystana potencjalnie na cele rolnicze. W tym zakresie Sąd uznał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustali, czy przedmiotowa działka jest nieruchomością rolną w rozumieniu określonym w art. 461 k.c. Sąd I instancji nie zalecił zatem organowi przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu wykazania, że ewentualnie przy zastosowaniu bliżej niesprecyzowanych działań agrotechnicznych potencjalnie istnieje prawdopodobieństwo, że kiedykolwiek z gruntu, który nie spełnia warunków do uznania go za grunt rolny, udałoby się uzyskać jakieś plony i uznać go za grunt rolny.

Zawarte w tym zakresie w skardze kasacyjnej wywody są całkowicie chybione i nie znajdują żadnego uzasadnienia w treści powołanego wyroku. Logika stanowiska skarżącego kasacyjnie prowadzi bowiem do wniosku, ze nawet teren obecnie np. pustynny i całkowicie zdegradowany rolniczo, trzeba by było uznać za grunty rolnicze, ponieważ nie można wykluczyć, że w przyszłości rozwój technologii i umiejętności ludzi nie pozwoli na poczynienie takich zabiegów agrotechnicznych, które potencjalnie uczynią z takiego terenu żyzne grunty rolne, które będą mogły być wykorzystywane rolniczo. Tak rozszerzające rozumienie pojęcia gruntów rolnych i gospodarstwa rolnego nie znajduje uzasadnia ani w treści art. 461 k.c., ani też w dotyczących tej kwestii orzecznictwie lub doktrynie (a przywoływanych zarówno w uzasadnieniach wydanych decyzji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zasadnie uznał, powołując się na treść 461 k.c. oraz zebrane w sprawie materiały dowodowe, że organy uwzględniły przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenę prawną oraz wskazówki zawarte w wyroku z 9 kwietnia 2009 r. dokonując prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa w kontekście możliwości przekształcenia prawa użytkowania działki nr [..] w prawo własności nieruchomości. W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych, szeroko omówionych w uzasadnieniach decyzji obu organów, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 13 października 2005 r. wykorzystywana była na cele komercyjne, tj. ośrodek wczasowy. Okoliczność tę potwierdzają oświadczenie skarżących złożone do Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych w Ś. z dnia 8 maja 2006 r., umowa dzierżawy zawarta w dniu 27 kwietnia 2004 r. z K.S., jak i ogłoszenie w Internecie, na stronie "A W.!", z którego wynika, że ośrodek wczasowy zostaje zamknięty z dniem 25 kwietnia 2007 r. W przywołanej dacie sporna nieruchomość była częściowo zabudowaną (14 domkami drewnianymi na betonowej podmurówce, budynkiem świetlicy, budynkiem sanitariatów z kotłownią oraz basenem przeciwpożarowym), a zabudowa ta na pewno nie miała charakteru mieszkaniowego, ani garażowego i nie była funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Obiekty budowlane, jakie znajdowały się na dzień wejścia w życie ustawy na działce nr [..], nie mogłyby służyć prowadzeniu działalności wytwórczej w rolnictwie, zaś grunt zajęty pod zabudowania nawet przy zastosowaniu środków agrotechnicznych wraz z istniejącymi zabudowaniami nie mógł służyć prowadzeniu działalność wytwórczej w rolnictwie. Informacja o takiej zabudowie została zawarta w akcie notarialnym z dnia [..] lutego 2004 r. sprzedaży nieruchomości przez P.T. i M.D. w J. na rzecz G. i B.S. Potwierdziły go również oględziny przeprowadzone w dniu 29 stycznia 2008 r. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że po wydaniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 865/08 materiał dowodowy w sprawie został uzupełniony m.in. o mapę glebowo-rolniczą dla obrębu ewidencyjnego W. oraz pismo klasyfikatora gruntów z dnia 5 listopada 2009 r., z treści którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka nie jest nieruchomością rolną w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Prawidłowo także Sąd I instancji stanął na stanowisku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków winny potwierdzać rzeczywisty stan rzeczy i że takie domniemanie przyjmuje się na potrzeby różnych postępowań administracyjnych, np. postępowań związanych z ustaleniem zobowiązań podatkowych. Nie oznacza to jednak, że informacje zawarte w ewidencji, czy też treść wypisu z ewidencji gruntów i budynków nie mogą zostać obalone innymi dowodami, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Kwestia ta była bardzo dokładnie i szczegółowo analizowana, wyjaśniana, opisywana i oceniana ze względu na skutki prawne zarówno w zapadłym wyroku Sądu Wojewódzkiego, jak i w poprzedzających go decyzjach organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przy istnieniu niewątpliwych dowodów podważających wiarygodność treści posiadanego przez stronę dokumentu z samego faktu oczywiście wadliwych (sprzecznych ze sobą) zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków i wydanych na tej podstawie wypisów strona nie może skutecznie wywodzić roszczenia o nabycie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem Sądu, że powoływanie się przez skarżących na fakt uiszczania podatku rolnego od nieruchomości, samo w sobie nie może przesądzać o charakterze gruntu, bowiem to nie dokumenty rozliczeniowo-księgowe kształtują i decydują o charakterze nieruchomości. Ustalenie podatku od nieruchomości dokonywane jest, co do zasady, przede wszystkim w oparciu o deklarację wypełnioną przez właściciela nieruchomości. Samo zaś ustalenie i wniesienie przez właściciela opłat nie determinuje statusu i charakteru nieruchomości.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia wskazanego w niej przepisu prawa materialnego, czyli art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Również ten zarzut jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny. Wynika to z faktu, że zarzut ten jest wynikiem postawionych w skardze zarzutów prawa procesowego, które jak wynika z przedstawionych wyżej wywodów w całości okazały się nietrafne. Naruszenia powołanego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w tym, że zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy powołany przepis stawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie znajduje zastosowania, ponieważ wnioskodawcy nie spełniają przesłanek do zastosowania tego przepisu z uwagi na to, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie była w dacie wejścia w życie ustawy nieruchomością rolną.

Skarżący zarzucili również naruszenie art. 461 k.c., poprzez przyjęcie, że sporny grunt nie może być wykorzystywany rolniczo. Skoro, jak wynika z przedstawionych wyżej wywodów, stanowisko Sądu I instancji co do niespełnienia przez wnioskodawców żadnej z przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, warunkujących możliwość przekształcenia posiadanego prawa użytkowania wieczystego we własność okazało się prawidłowe, to postawiony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za całkowicie chybiony.

Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, że art.1 ust.1 wskazanej wyżej ustawy mocą art. 2 ust.1 a ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) otrzymał z dniem 9 października 2011 r. nowe brzmienie. Zgodnie z nową treścią wskazanego przepisu: "Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności." Taki zapis niewątpliwie pozwala skarżącym kasacyjnie na rozważenie możliwości złożenia ponownie stosownego wniosku.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu obowiązującemu w dniu ich wydania.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.