Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 845/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1648/16 oddalił skargę P. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa przez gminę. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę R., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta R., w obrębie [...] na k. m. [...], [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], uregulowanej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że opisana na wstępie nieruchomość została pierwotnie ujawniona jako własność Skarbu Państwa w księdze wieczystej [...] wykaz [...], na podstawie zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1964 r.

Organ wyjaśnił, że w dniu 27 maja 1990 r. żadna z opisanych na wstępie działek nie była obciążona prawem zarządu lub użytkowania, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Większość działek stanowią grunty zagospodarowane drogami lub jest zajęta pod pasy drogowe. Co się zaś tyczy działki nr [...] organ I instancji wyjaśnił, że stanowi ona częściowo pas drogi publicznej - ul. [...] w R., która została zaliczona do kategorii drogi gminnej na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Pozostała część tej działki zajęta jest infrastrukturą kolejową. Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. P[...] S.A. poinformowało, że nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. decyzji o prawie zarządu do tej działki.

W ocenie Wojewody [...], oznacza to, że opisana wyżej nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" na rzecz właściwej gminy - Gminy R. Organ I instancji stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 11 i art. 12 ustawy, które wyłączałyby nieruchomość z komunalizacji, w tym w zakresie działki nr [...].

Odwołanie od decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej działki nr [...] złożyły P. S. A. w [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin.

Organ odwoławczy podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. dzień 27 maja 1990 r. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy w dniu 27 maja 1990 r. (przedmiotowe) mienie stanowiło własność Skarbu Państwa, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły negatywne przesłanki wskazane w art. 11-art. 12 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Dla ustalenia, czy nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – zwanej dalej "uggwn", a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych.

Z przepisu art. 38 ust. 2 uggwn wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z przepisu art. 38 i następnych uregulowań tej ustawy obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, sporna nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz P. [...] S.A., co zresztą potwierdza sam odwołujący się, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Komisji, organ I instancji przed wydaniem powołanej na wstępie decyzji zebrał materiał niezbędny do jej wydania, m.in. występując do odwołującego się o wskazanie, czy działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego P. [...] S.A. Dokumenty wskazujące, że cała opisana na wstępie nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz ustalenia jej stanu prawnego na tę datę dokonał Prezydent Miasta [...] jako wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z akt sprawy nie wynika, ażeby Wojewoda [...] został poinformowany przez którąkolwiek ze stron postępowania, że została wydana konkretna decyzja określonego organu o ustanowieniu zarządu na rzecz poprzednika prawnego odwołującego się, której dana strona nie posiada lub nie może odnaleźć.

Mając na uwadze stan faktyczny omawianej działki, jej stan prawny, który został ustalony m.in. na podstawie wyjaśnień Prezydenta Miasta [...] oraz odwołującego się, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Zdaniem Komisji w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. P. [...] S.A. w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, iż organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że) sporna nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy R., w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Od powyższej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016r. w części dotyczącej działki nr [...], P. [...] S.A. w [...] wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu w sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy Przedsiębiorstwo Państwowe [...], nie posiadając żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do mienia nieruchomego, oznaczonego obecnie jako działka nr [...] (tej nieruchomości dotyczyło odwołanie i skarga), powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P. [...] i wywodząc z nich swój tytuł prawny mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy R. Analizując tą kwestię WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym - jak trafnie podniosła Komisja - "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną.

Sąd, odwołując się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r., Nr 97, poz. 486) wyjaśnił), że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust. 1 uggwn, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym częściowo pod infrastrukturę kolejową) wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd). Tymczasem z informacji przedłożonych przez Prezydenta Miasta R. w piśmie z dnia 6 czerwca 2014 r. wraz z załączonym do niego wypisem i wyrysem z obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą WRN w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1979 r. (Dz. U. WRN z dnia 15 maja 1979 r. Nr 4, poz.

27) wynika, że sporna działka nr [...] znajdowała się wówczas na obszarze o przeznaczeniu kolejowym (018 KK - tereny kolejowe). Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 8 lipca 2010 r. oraz wydruku z elektronicznej księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że w dacie 20 maja 1990 r. działka nr [...] była zapisana w KW [...] wyk. [...] i jako właściciel tej nieruchomości ujawniony był tylko Skarb Państwa na podstawie zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1964 r., wpisano do KW [...] września 1965 r. Księgę wieczystą nr [...] dla spornego gruntu założono w 1993 r. W wypisie z rejestru gruntów, wskazującego na stan spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że działka nr [...] o pow. 409 m2 sklasyfikowana była jako "rowy" (symbol W). Ze stanowiska przedstawionego przez Prezydenta Miasta [...] w piśmie z dnia 12 listopada 2009 r. wynika, że nieruchomości zapisane w KW nr [...] (a więc także działka nr [...]) nie były w dniu 27 maja 1990 r. obciążone prawem zarządu i użytkowania. P. [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] w piśmie z dnia 21 sierpnia 2013 r. poinformowała organ, że według wiedzy tej Spółki w dniu 27 maja 1990 r. P. [...] nie uzyskało tytułu prawnego, tj. decyzji potwierdzającej prawo zarządu do działki nr [...].

Sąd I instancji uznał, że Przedsiębiorstwo Państwowe P. [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], który komunalizacji stałby na przeszkodzie. Nadto WSA w Warszawie wskazał, że nie można uznać, że tytuł prawny Przedsiębiorstwa Państwowego P. [...] do działki nr [...] można wywieść z przepisów aktów prawnych, na podstawie których utworzono przedsiębiorstwo państwowe P. [...]. Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe",czy przepisy poprzednich aktów prawnych regulujących tę materię nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy tych aktów prawnych nie wskazywały expressis verbis, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP, temu przedsiębiorstwu służy określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

W regulacjach tych brak również uregulowań określających sposób i organ właściwy do potwierdzania uprawnień PKP do mienia będącego w jego dyspozycji, dlatego też uzyskanie przez PKP władania gruntem winno nastąpić na podstawie właściwych przepisów regulujących gospodarkę gruntami publicznymi. Nie można zaakceptować stanowiska, że P. [...] S.A. ma możliwość dokumentowania w zewnętrznym obrocie prawnym tytułu prawnego do oznaczonego, co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez ogólne powołanie się na przepisy aktów normatywnych określających status prawny Przedsiębiorstwa Państwowego P.[...].

Sąd I instancji nie podzielił ponadto stanowiska, że w niniejszej sprawie może mieć znaczenie przepis art. 80 uggwn (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w 1991 r. jeżeli chodzi posiadaczy gruntów państwowych (art. 80 ust. 2 uggwn) wykracza poza datę komunalizacji. Poza tym potwierdzenie nabycia zarządu w trybie tego przepisu nie następowało z mocy samego prawa, lecz na podstawie konstytutywnej decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd wydawanej przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej.

Zdaniem Sądu I instancji, powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w sprawie nabycia mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy jest chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), przekazywanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

WSA w Warszawie przyznał rację organowi odwoławczemu, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 11 ustawy wskazujący przeszkodę do komunalizacji, ponieważ Przedsiębiorstwo Państwowe P.[...] nie zostało wymienione w wykazie przedsiębiorstw zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). Nie ma dowodu na to, że w dniu 27 maja 1990 r. mienie to faktycznie służyło wykonywaniu zadań publicznych przez organy administracji rządowej lub organy władzy państwowej (był to teren o przeznaczeniu kolejowym). Nie budzi natomiast wątpliwości to, że PKP miało status przedsiębiorstwa państwowego.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej Spółki, że dla niniejszej sprawy mógł mieć znaczenie przepis art. 42 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. z 1987 r. Nr35, poz. 201 ze zm.). Samo wyposażenie przez organ założycielski tworzonego przedsiębiorstwa państwowego w takie składniki mienia, jak grunty Skarbu Państwa, mogło bowiem nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów uggwn co potwierdziła uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95, (OSNC 1995/10/1450). Sam akt utworzenia przedsiębiorstwa nie kreował tytułu prawnego do mienia nieruchomego.

W dniu 6 marca 2017 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły P. [...] S.A. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania) Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. I. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a"), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:
3. a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "K.p.a."), art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy poprzez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych;
4. b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu [...] lutego 2016 r. nr [...], w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości, pomimo tego że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;
5. 2. naruszenie art. 134 § 4 P.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż winien to uczynić;
6. 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których:
7. a) dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową, oraz
8. b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako: "Ustawa o gospodarce gruntami");
9. II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
10. 1. art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
11. 2. art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "ustawa o gospodarce nieruchomościami" oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako: "rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;
12. 3. art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy w zw. z art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;
13. 4. art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: "ustawa o PP PKP") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;
14. 5. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (dalej jako: "ustawa o PKP") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Podniesione zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., czy też w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a. są nieusprawiedliwione. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów mogło mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego ww. przepisie.

W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 4 P.p.s.a. również nie mógł zostać uwzględniony. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne.

Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym.

Podkreślić w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.

Przechodząc do analizy zarzutów prawa materialnego podkreślić trzeba, że wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej stały się przyczyną podjęcia dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jednobrzmiących tezach uchwał z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)".

Nie jest celowym w tym miejscu szerokie przytaczanie argumentacji zawartej w uzasadnieniach obu orzeczeń, tym niemniej z uwagi na zgłoszone przez skarżącą kasacyjnie Spółkę wątpliwości, wypada zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/16 dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

Zgodnie również w uchwałach tych przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Jak podkreślono w uchwale I OPS 2/16, uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd.

Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 - t.j.: Dz. U. z 2014 r., Nr 10, poz. 1160, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust.

1. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

Wreszcie, w uchwale I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym.

Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił ją.