Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 grudnia 2014 r., II SA/Wa 2167/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 1000 zł za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2013 r., II SAB/Wa 465/12 oraz stwierdził, że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 154 § 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1 nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Natomiast zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynił niewykonanie przez Wójta Gminy K. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2013 r., II SAB/Wa 465/12, na co wskazuje stwierdzenie o nieuzasadnionej przewlekłości postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 września 2014 r., po uprawomocnieniu się powyższego wyroku i co wskazuje, iż organ "celowo zakończenie to uniemożliwia, lekceważąc wyroki sądowe". Potwierdza to również okoliczność, że skarżący pismem z 3 kwietnia 2014 r. wniósł ponownie wniosek z 13 września 2014 r., co świadczy o jego intencji w zakresie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niewykonaniu prawomocnego wyroku poprzez rozpoznanie powyższego wniosku.
Zatem spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 154 p.p.s.a. Wskazana ustawa nie ogranicza wniesienia skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem i w tej sytuacji może to nastąpić w każdym czasie, lecz nie wcześniej, aniżeli po upływie określonego w wyroku sądowym terminu do wydania aktu lub dokonania określonej czynności i nie później niż do dnia wykonania wyroku. Przez pojęcie "niewykonanie wyroku" należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ będąc zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu, nie wykonuje nałożonego w nim obowiązku polegającego na wydaniu w określonym terminie aktu lub dokonaniu czynności. Zasadność skargi na niewykonanie wyroku, dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia, zaś wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji publicznej, dysponując pełnymi aktami sprawy, przekazanymi przez sąd po uprawomocnieniu się wyroku, sprawy nie załatwia.
Bezspornym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2013 r. II SAB/Wa 465/12 m.in. zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku J. S. z 13 września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd doręczył prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi Wójtowi Gminy K. 10 lutego 2014 r. Zatem koniec terminu do wykonania wyroku, który do chwili zamknięcia rozprawy nie został wykonany, minął 24 lutego 2014 r. Ta pasywność organu czyni zasadnym żądanie wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego Sąd przesądził, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź odmowie udostępnienia w procesowej formie decyzji administracyjnej.
Intencją ustawodawcy w zakresie udostępnienia informacji publicznej było przede wszystkim odformalizowanie postępowania i to w sposób maksymalny, bowiem dopiero wówczas możliwe jest pełne wypełnienie konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego. W sytuacji braku określonej informacji w przestrzeni publicznej, w tym również w BIP, jej udostępnienie – stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, – następuje na wniosek, zaś w myśl art. 10 ust. 2, informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniania w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.
Wobec tego należy dostrzec, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, skoro – według brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy – nie musi wykazywać ani interesu prawnego, ani też faktycznego.
Za niezasadne należało uznać żądanie organu do podpisania wniosku podpisem elektronicznym lub własnoręcznie przez skarżącego. Wniosek bowiem wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, lecz na tym etapie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast Kodeks ten ma zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 ustawy. Zatem dopiero gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego, np. w postaci podpisu.
W konsekwencji tylko w ściśle określonych sytuacjach procesowych organ może żądać działań naprawczych, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a przy ich nieskuteczności, stosować sankcję przewidzianą w art. 64 § 1 k.p.a. Wprawdzie organ w piśmie z 6 lutego 2014 r. skierowanym do skarżącego wskazał, powołując wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08 na opisaną powyżej możliwość, to jednak w najmniejszym stopniu nie wykazał, że zamierza wydać decyzję odmowną w rozpoznawanej sprawie. Zatem należy to ocenić jaką ogólną hipotezę, a nie jako konkretne zamierzenia organu. Tym bardziej, że nie wiadomo też, w jakim ewentualnie zakresie zamierzałby wydać decyzję odmowną co do wniosku skarżącego z 13 września 2012 r., jeśli się przeanalizuje treść pisma organu z 24 stycznia 2014 r. w którym wzywa się wymienionego do wskazania interesu publicznego jedynie w zakresie pkt 2 i 4 wniosku.
Ponadto dopuszczono się naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że w piśmie z 6 lutego 2014 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braku wniosku z 13 września 2012 r. poprzez "opatrzenie podania (...) bezpiecznym podpisem elektronicznym lub własnoręcznym podpisem w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania" pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tymczasem, o czym sam organ stwierdza w zawiadomieniu z 17 lutego 2013 r., że wezwanie z 6 lutego 2014 r. odebrała synowa skarżącego 7 lutego 2014 r., a "zatem ostatnim dniem na merytoryczne odniesienie się do treści wezwania przypadał na dzień 14 lutego 2014 r. (piątek)". Jednakże – czego organ nie zauważa – skarżący przy piśmie z 13 lutego 2014 r. zadośćuczynił żądaniu organu i załączył wniosek "opatrzony" własnoręcznym podpisem. Inaczej rzecz ujmując, organ pouczył skarżącego o "opatrzeniu" wniosku podpisem w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, co skarżący skutecznie uczynił nie uchybiając powyższemu terminowi, bowiem w pouczeniu nie wskazano skarżącemu terminu do doręczenia owego wniosku organowi, lecz właśnie o podpisaniu (opatrzeniu).
Gdyby przyjąć tezę o doręczeniu podpisanego wniosku we wskazanym terminie, to organ w najmniejszym stopniu zawiadamiając skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie wskazał na datę, kiedy otrzymał pismo skarżącego i z tego też powodu nie można skutecznie zweryfikować przez Sąd, czy termin ów został przekroczony.
Natomiast wysokość wymierzonej grzywny zawiera się w przedziale określonym w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a., a ustalając jej wysokość, Sąd wziął pod uwagę w szczególności okoliczność, iż jest to kwota adekwatna do stopnia zawinienia organu i zapewni, że Wójt Gminy K. zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych nań wyrokiem sądowym.
Z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, bowiem rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Taki zaś stan nie wystąpił, bowiem organ prowadził ze skarżącym korespondencję od dnia otrzymania wyroku co świadczy, że jego nie lekceważył.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy K., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne, sprzeczne z treścią akt, ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że organ:
- 1) nie wykonał w terminie prawomocnego wyroku, podczas gdy, jak wynika z akt sprawy organ ponownie rozpoznał wniosek skarżącego z 22 lutego 2012 r. jeszcze przed dniem doręczenia prawomocnego wyroku przez Sąd – w dniu 10 lutego 2014 r., a także zakończył postępowanie przed końcem terminu do wykonania wyroku, który mijał 24 lutego 2014 r.
- 2) niezasadnie wezwał skarżącego do podpisania wniosku podpisem elektronicznym lub własnoręcznym podpisem. Uszło uwadze Sądu, że o ile wniosek o udzielenie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, gdy zmierza do zakończenia procedury uzyskania takiej informacji decyzją odmowną, to w takim przypadku wymagany jest podpis wnioskodawcy na wniesionym podaniu. Na tym etapie mają więc zastosowanie przepisy k.p.a., które umożliwiają wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, co tym samym uzasadniało skierowanie przedmiotowego wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
- 3) nie wskazał w kierowanych do skarżącego: wezwaniu z 24 stycznia 2014 r. oraz w wezwaniu z 6 lutego 2014 r., że zamierza wydać w rozpoznawanej sprawie decyzję odmowną, dopuszczając się w ten sposób naruszenia art. 9 k.p.a. Z treści przytoczonych pism skierowanych do skarżącego w sposób dobitny wynika, jakie konkretnie przesłanki kierowały organem na danym etapie postępowania oraz w jakim zakresie organ zamierza wydać w rozpoznawanej sprawie decyzję odmowną.
- 4) nie poinformował skarżącego, w jakim ewentualnie zakresie zamierzałby wydać decyzję odmowną co do wniosku skarżącego z 13 września 2012 r., co jest przykładem wybiórczej analizy dokonanej przez Sąd materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jeśli przeanalizuje się treść korespondencji do skarżącego, w którym organ wzywa wyżej wymienionego do wskazania interesu publicznego "w zakresie pkt. 1 i pkt. 4 dot. poinformowania, ile decyzji wydał Wójt i jego urzędnicy działający w jego imieniu w 2012 r. oraz całej bieżącej kadencji wraz z wnioskiem o przesłanie wszystkich decyzji Wójta wydanych w bieżącej kadencji alternatywnie w postaci kopii lub w wersji elektronicznej na płycie CD/DVD lub przesłanie pocztą elektroniczną na adres [...]", to przesłanki na jakich oparł swoją ocenę Sąd w uzasadnieniu wyroku, oceniając je w stwierdzeniu, iż organ uznał za informację przetworzoną i wskazał jej zakres używając enigmatycznego sformułowania: "jedynie w zakresie pkt 2 i 4", są gołosłowne i nie poparte dowodami, a także naruszenie polegające na:
- 5) przyjęciu błędnej interpretacji treści wezwania organu z 17 lutego 2014 r. i uznanie jego treści jako ogólną hipotezę, która w żadnym stopniu nie zobowiązywała skarżącego do zachowania wskazanego w treści siedmiodniowego terminu. W wyniku nadinterpretacji treści przytoczonego pisma, Sąd uznał, iż skarżący faktycznie zadośćuczynił żądaniu organu i załączył wniosek opatrzony własnoręcznym podpisem bez dochowania wyznaczonego w wezwaniu terminu. Natomiast z treści wezwania z 6 lutego 2014 r. bezsprzecznie wynika, iż organ wezwał skarżącego do "usunięcia braków wniosku z 13 września 2012 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej poprzez opatrzenie podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego (a zatem znajdującego się już w posiadaniu organu) bezpiecznym podpisem elektronicznym lub własnoręcznym podpisem w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, a także naruszenie
- 6) naruszył art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny wiarygodności i mocy dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego.
Konsekwencją ww. błędnych ustaleń faktycznych było naruszenie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 132 p.p.s.a., poprzez uznanie skargi jako zasadnej, a w rezultacie także naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 200 oraz art. 223 § 2 p.p.s.a..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej to: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia; b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części w sposób umożliwiający jego identyfikację, przez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury; c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie dotyczącym postępowania cywilnego panuje niekwestionowany pogląd, że braki w tym zakresie nie podlegają sanacji (nie można przywrócić terminu do uzupełnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie), co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną – por. postanowienie SN z 12 grudnia 2000 r., V CKN 1780/00 (OSNC 2001, nr 3, poz. 52).
Pogląd ten został zaakceptowany w literaturze z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego – B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 426; A. Skoczylas: Glosa do postanowienia NSA z 16 marca 2004 r., FSK 209/04, OSP 2004, nr 6, poz. 73, J. P. Tarno: Odrzucenie skargi kasacyjnej, "Przegląd Podatkowy" 2005, nr 6, s. 33 i n., a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. np. postanowienie z 16 marca 2004 r., FSK 209/04. Przy tym, braki w zakresie wymagań materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej nie mogą być uzupełnione po upływie terminu do jej wniesienia.
Ze względu na wymagania konstrukcyjne stawiane skardze kasacyjnej, a także zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada przedstawionym wymogom, ponieważ nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, co czyni ją niedopuszczalną w rozumieniu art. 178 p.p.s.a. Stanowi to samodzielną przesłankę odrzucenia skargi kasacyjnej. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 180 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało odrzucić.