Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 września 2018 r., sygn. akt I OSK 847/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt: IV SAB/Gl 212/17 po rozpoznaniu skargi J.W. na bezczynność Dyrektora [..] w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora [..] w Z. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 r. w zakresie udostępnienia protokołów odbioru, protokołów kontroli z wyłączeniem protokołu kontroli z dnia 2 grudnia 2016 r., dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z wyłączeniem korespondencji przekazanej przy piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. z okresu od 28 listopada do 4 grudnia 2016 r. w ramach umów, które organ zawarł z wykonawcami dotyczących zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych – bez umów zawartych z [..] J.W. w terminie 14 dni, w punkcie drugim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, w punkcie czwartym zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. J.W. działający pod firmą [..] z siedzibą w B. zwrócił się do [..] w Z. o udostępnienie protokołów kontroli, odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z okresu od dnia 28 listopada do dnia 4 grudnia 2016 r. w ramach umów, które [..] w Z. zawarł z wykonawcami dotyczących zimowego utrzymania dróg, chodników, placów itp. – bez umów zawartych z [..] J.W.

W odpowiedzi [..] w Z. przy piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r. przekazał skan protokołu z kontroli stanu utrzymania chodników w warunkach zimowego utrzymania dla zadania nr 4 i nr 2 (umowy nr [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r., [..] z dnia [..] kwietnia 2016 r.) przeprowadzonej w dniu 2 grudnia 2016 r.

J.W. w dniu 19 grudnia 2016 r. wniósł o uzupełnienie informacji o pozostałe umowy dot. jezdni, placów, przystanków, przejść podziemnych, a także o uzupełnienie o dokumentację fotograficzną, filmową oraz korespondencję prowadzoną z wykonawcami.

W dniu 21 grudnia 2016 r. J.W. ponowił swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołów kontroli, odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z okresu od dnia 28 listopada do dnia 4 grudnia 2016 r. w ramach umów, które [.] w Z. zawarł z wykonawcami dotyczących zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych itp.

Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. [..] zwrócił się o doprecyzowanie wniosku z dnia 19 grudnia 2016 r. poprzez wyjaśnienie, czy żądanie dotyczy umów [..] Z. dot. jezdni, placów, przystanków, przejść podziemnych itd., ponieważ pismo z dnia 19 grudnia 2016 r. zostało złożone w nawiązaniu do wniosku z dnia 5 grudnia 2016 r., w którym o przedstawienie takich umów nie wnoszono. W zakresie żądania dokumentacji fotograficznej, filmowej oraz korespondencji prowadzonej z wykonawcami organ stwierdził, że informacje te nie stanowią informacji publicznej.

W piśmie z dnia 3 stycznia 2017 r. J.W. wyjaśnił, że zgodnie z wnioskiem z dnia 5 grudnia 2016 r. wnosił o udostępnienie protokołów kontroli, odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z okresu od dnia 28 listopada do dnia 4 grudnia 2016 r., które zostały wytworzone, opracowane w ramach działań publicznych w związku realizacją umów w zakresie zimowego utrzymania dróg. Prośba nie dotyczyła zatem kopii umów, a wyłącznie dokumentów powstałych w wyniku działań kontrolnych; a pisma kierowane po wniosku z dnia 5 grudnia 2016 r. stanowiły prośbę o realizację złożonego wniosku, ponieważ dotychczas otrzymano wyłącznie jeden dokument – protokół kontroli z dnia 2 grudnia 2016 r.

Wobec powyższego w dniu 4 stycznia 2017 r. organ skierował odpowiedź na pismo J.W. z dnia 21 grudnia 2016 r. – (ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej) wzywając J.W. do doprecyzowanie, czy wnosi on o udostępnienie protokołów złożonych w okresie od dnia 28 listopada do dnia 4 grudnia 2016 r., czy protokołów odbioru wydanych w okresie od dnia 28 listopada do dnia 4 grudnia 2016 r. W zakresie dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji z wykonawcami organ ponownie stwierdził, że nie posiadają one statusu informacji publicznej. Przy piśmie ponownie udostępniono skan protokołu z kontroli stanu utrzymania chodników przeprowadzonej w dniu 2 grudnia 2016 r.

Następnie organ, przy piśmie z dnia 17 stycznia 2017 r. przesłał skan korespondencji prowadzonej w związku z kontrolą umowy na zimowe utrzymanie dróg i placów na terenie miasta Zabrze oraz stwierdził, że dokumentacja zdjęciowa nie ma charakteru informacji publicznej.

J.W. w dniu 13 lipca 2017 r. (pismem datowanym 1 lutego 2017 r.) skierował skargę na bezczynność Dyrektora [..] w Z., domagając się zobowiązania do rozpoznania jego wniosku z dnia 21 grudnia 2016 r. oraz wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, że częściowo informacji udzielił, w pozostałym zakresie wezwał do sprecyzowania wniosku, ponieważ jedynie w tym wypadku mógł zidentyfikować właściwie informację, której żądał skarżący, a w pozostałym zakresie zajął stanowisko o braku podstaw do uznania informacji za publiczną. Organ zauważył także, że skarżący stale dezorganizuje jego pracę, składając liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznając Dyrektora [..] w Z. za podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że dokumentacja zdjęciowa sporządzona w ramach dokumentowania i kontroli realizacji umów zawartych przez [..] z wykonawcami (z wyłączeniem umów zawartych z przedsiębiorstwem skarżącego) w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych, z okresu od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 4 grudnia 2016 r. ma status informacji publicznej. Zdaniem Sądu organ błędnie wywodzi, że dokumentacja ta stanowi dokumenty wewnętrzne.

Podkreślono, że w przypadku informacji o majątku Skarbu Państwa i majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c ustawy) informacja nie została w żaden sposób zawężona poprzez odwołanie się do definicji legalnej dokumentu urzędowego, tym samym podlegająca udostępnieniu informacja o stanie tego majątku nie może zostać ograniczona do treści i postaci dokumentów urzędowych. Nie ma żadnych podstaw prawnych do zawężania dostępu do informacji w zakresie stanu majątku publicznego do dokumentów urzędowych. Jeżeli podmiot gospodarujący takim majątkiem (administrujący czy dzierżący) zawiera umowy, których wykonanie ma istotne znaczenie dla stanu tego majątku i możliwości wypełniania przez majątek publiczny funkcji oraz celów istotnych dla jednostki samorządu terytorialnego i lokalnej społeczności, to nie sposób przyjąć, że zdjęcia obrazujące stan majątku, wykonywane dla udokumentowania prawidłowości realizacji umowy w zakresie zimowego utrzymania elementów tego majątku publicznego (dróg, chodników, placów, przejść podziemnych) pozostają poza zakresem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.

W ocenie Sądu zdjęcia nie są wewnętrznymi roboczymi dokumentami, lecz istotnymi dowodami służącymi wykazaniu, że obowiązki w zakresie utrzymania stanu wyżej wskazanego majątku w okresie zimowym są prawidłowo wykonywane, a przeznaczenie czy wydatkowanie środków publicznych na wypełnienie zadań w tym zakresie spełnia wymogi z zakresu finansów publicznych. Sąd podkreślił także, że poinformowanie o swoim stanowisku, nie chroni organu przed zarzutem bezczynności w rozpoznaniu wniosku, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych samych przyczyn Sąd I instancji uznał, że protokoły odbioru, protokoły kontroli i korespondencja prowadzona w ramach monitorowania przez zamawiającego wykonania umów w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych w podanym okresie, kwalifikowane być muszą jako posiadające status informacji publicznej, skoro dotyczą stanu majątku publicznego, a na podstawie tych dokumentów weryfikowana jest realizacja umowy zawartej w celu wykonania między innymi zadania własnego gminy w zakresie zaspakajania, w oparciu o ten majątek, potrzeb zbiorowych społeczności lokalnej.

W wyroku wyjaśniono, że protokół odbioru jest dokumentem, w którym należy oznaczyć datę czynności odbioru i ta data (a nie data złożenia czy wydania) jest istotna w świetle prawa, zatem, w ocenie Sądu, wniosek skarżącego był precyzyjny i nie budził wątpliwości, co do zakresu czasowego żądania protokołów.

Zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 r. w zakresie, w jakim informacja publiczna nie została udostępniona, Sąd uznał, że zaistniała po stronie organu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz była wynikiem wadliwości w odkodowaniu przepisów prawnych, co nie dawało podstaw do wymierzania organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor [..] w Z. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się (w piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r.) rozprawy oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 Konstytucji RP, § 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne przyjęcie, że zdjęcia i protokoły sporządzone na użytek własny organu stanowią informację publiczną i tym samym błędne uznanie, że organ nie udostępnił informacji publicznej;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy, wskutek tego stwierdzenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną było przedwczesne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący kasacyjnie nie odmówił udostępnienia informacji publicznej lecz wezwał jedynie do uzupełnienia wniosku, brak doprecyzowania wniosku uniemożliwiał jego rozpoznanie w tej części, ponieważ organ nie może samodzielnie interpretować treści wniosku. Ponadto, zdaniem organu, informacja w postaci dokumentacji zdjęciowej nie spełnia warunku informacji publicznej, bowiem dotyczy dokumentów wewnętrznych. Zdjęcia te mają charakter roboczy i powstały tylko na potrzeby skarżącego kasacyjnie i nie wyrażały jego oficjalnego stanowiska, lecz związane były z bieżącym funkcjonowaniem skarżącego. Tymczasem o udostępnieniu dokumentu wewnętrznego świadczy jego zawartość, a nie to, czy odpowiada on definicji z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu Sąd nie dokonał takiej analizy, stwierdzając jedynie, że katalog elementów wchodzących w zakres zbioru "informacja publiczna" nie ma charakteru zamkniętego, a sporne zdjęcia stanowią istotne dowody służące wykazaniu, że obowiązki są prawidłowo wykonywane.

W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd, nie dysponując aktami sprawy – dokumentacją zdjęciową, nie mógł dokonać kwalifikacji żądanej informacji, a tym samym naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., a niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy z tego powodu uchybia obowiązkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawienia stanu faktycznego, a nie domniemanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W., zgadzając się z argumentacją Sądu, że dokumentacja zdjęciowa obrazuje przebieg realizacji umowy i stanowi niezbędny element sporządzenia protokołu odbioru oraz uznając, że Sąd orzekał na podstawie akt sprawy, a spór ma charakter sporu o wykładnię przepisów a nie o treść ustaleń faktycznych, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, także zrzekając się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano na art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie stwierdzić nie posiadając kompletnych akt sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że żądane dokumenty zawierały wyłącznie dane nie stanowiące informacji publicznej, a więc wyrok został oparty na dowolnych ustaleniach Sądu w zakresie dokumentacji zdjęciowej, której Sąd nie posiadał.

Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony w realiach niniejszej sprawy. Wskazać bowiem należy, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2017 r. zobowiązano organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 grudnia 2016 r. we wskazanym w sentencji wyroku zakresie i stwierdzono bezczynność w rozpoznaniu wniosku, nakazując w istocie organowi rozstrzygnięcie wniosku w sposób nakazany przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) – dalej u.d.i.p. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że "załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

1. 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
2. 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
3. 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać także postać decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, a akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji".

Wskazując na cele ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd podkreślił, że organ nie może uchylać się od udostępnienia informacji i w tym kontekście zawarł twierdzenie o nieuprawnionym nieudostępnieniu zdjęć wykonywanych w ramach dokumentowania i kontroli realizacji umów zawartych przez [..] z wykonawcami w sprawie zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych z okresu od dnia 28 listopada 2016 r. do dnia 4 grudnia 2016 r. Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym "jeżeli podmiot gospodarujący majątkiem publicznym (administrujący czy dzierżący) zawiera umowy, których wykonanie ma istotne znaczenie dla stanu tego majątku i możliwości wypełniania przez majątek publiczny funkcji oraz celów istotnych dla jednostki samorządu terytorialnego i lokalnej społeczności, to nie sposób przyjąć, że zdjęcia obrazujące stan majątku, wykonywane dla udokumentowania prawidłowości realizacji umowy w zakresie zimowego utrzymania elementów tego majątku publicznego (dróg, chodników, placów, przejść podziemnych) pozostają poza zakresem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu".

Należy podzielić zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko, że spór w sprawie dotyczył wykładni przepisów o dostępie do informacji publicznej i oceny wniosku skarżącego, co potwierdza Sąd w uzasadnieniu wyroku, zauważając, że powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że skarga na bezczynność może dotyczyć nie tylko "milczenia" organu, lecz również przykładowo sytuacji, gdy istnieje spór co do charakteru żądanej informacji, a więc również w przypadku nieuprawnionego wyboru przez organ formy załatwienia wniosku. Oceniając zatem charakter żądanej informacji (protokoły kontroli, odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji w ramach umów, które organ zawiera z wykonawcami a dotyczących zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych itp.) Sąd uznał, że co do zasady organ nie mógł zwolnić się z bezczynności uznając, że konkretny wniosek z dnia 21 grudnia 2016 r. nie dotyczył bezczynności z tego tylko względu, że dotyczył kategorii protokołów kontroli, odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji wykonywanych w ramach umów dotyczących majątku publicznego kwalifikowanych przez organ in genere jako nie dotyczące informacji publicznej.

Sąd nie był przy tym uprawniony do zastępowania organu w ocenie faktycznej objętej wnioskiem dokumentacji, w tym dokumentacji zdjęciowej i przesądzania, czy i które, będące w zasobie organu zdjęcia, mają ulec udostępnieniu. Błędna jest zatem konstatacja skargi kasacyjnej, że Sąd oparł rozstrzygniecie na dowolnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, skoro miał do dyspozycji akta sprawy wraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Odmienna ocena organu przez zakwestionowanie okoliczności, czy konkretna dokumentacja zdjęciowa objęta wnioskiem z dnia 21 grudnia 2016 r. zawiera w rzeczywistości informację publiczną (w tym również, w jakim zakresie informacja zawarta w tych dokumentach ma charakter informacji publicznej) winna znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu opartym o przepisy u.d.i.p. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że nie można wykluczyć, że żądane dokumenty zawierały wyłącznie dane nie stanowiące informacji publicznej nie oznacza w realiach niniejszej sprawy, że Sąd I instancji niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji wyrok został oparty na dowolnych ustaleniach Sądu w zakresie dokumentacji zdjęciowej, której Sąd nie posiadał. Tym samym argumentacja skargi kasacyjnej nie daje podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wprawdzie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu wniosek z dnia 21 grudnia 2016 r. dotyczył "w pełnym zakresie" udostępnienia informacji publicznej, jednakże w kontekście całości uzasadnienia nie sposób przyjąć, że stanowisko to było wynikiem oceny treści wnioskowanych dokumentów, a nawet gdyby w ten sposób ocenić stanowisko Sądu I instancji – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie, to kwestia prawidłowej kwalifikacji treści konkretnego wniosku na tle treści konkretnych dokumentów, których wniosek ten dotyczył mogła być ewentualnie przedmiotem zarzutu niewłaściwej oceny tych właśnie elementów stanu faktycznego prowadzącej do uwzględnienia skargi, a nie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy wskazana wyżej konstatacja zawarta w uzasadnieniu wyroku nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie budzi wątpliwości, że Sąd I instancji uznał materiał zgromadzony w aktach sprawy za wystarczający do wyrażenia poglądu o tym, że sam charakter żądanej informacji (protokoły kontroli, odbioru, dokumentacji zdjęciowej oraz korespondencji w ramach umów, które organ zawiera z wykonawcami a dotyczących zimowego utrzymania dróg, chodników, placów, przejść podziemnych itp.) mieści się w zakresie informacji publicznej, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku z dnia 21 grudnia 2016 r. z wyraźnym zastrzeżeniem, że Sąd "nie jest uprawniony do rozstrzygania o sposobie załatwienia wniosku" (str. 17 uzasadnienia), a twierdzenie tego rodzaju z istoty rzeczy nie stanowi wyjścia poza okoliczności wynikające z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy i nie czyni zaskarżonego wyroku niepoddającym się kontroli sądowoadministracyjnej.

Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowany jako zarzut błędnej wykładni art. 61 Konstytucji RP, § 1 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) – dalej u.d.i.p., poprzez niezasadne przyjęcie, że zdjęcia i protokoły sporządzone na użytek własny organu stanowią informację publiczną.

Zarzut powyższy jest nieuzasadniony przede wszystkim z tego względu, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonując wykładni wskazanych wyżej przepisów nie przedstawił takiego ich rozumienia, z którego wynikałoby, że "zdjęcia i protokoły sporządzone na użytek własny organu stanowią informację publiczną". Sąd I instancji w ogóle zresztą nie odnosił się do kwestii charakteru prawnego "zdjęć i protokołów sporządzonych na użytek własny organu" kwalifikując zdjęcia i protokoły, których dotyczył wniosek jako dokumenty zawierające informacje dotyczące majątku publicznego i podnosząc, że nie ma żadnych podstaw prawnych do zawężania dostępu do informacji w zakresie stanu majątku publicznego do dokumentów urzędowych oraz wskazując, że dokumenty tego rodzaju nie są wewnętrznymi, roboczymi dokumentami organu służącymi wypracowaniu jakiejś finalnej koncepcji, lecz istotnymi dowodami służącymi wykazaniu, że obowiązki w zakresie utrzymania stanu majątku publicznego są prawidłowo wykonywane, a przeznaczenie czy wydatkowanie środków publicznych na wypełnienie zadań w tym zakresie spełnia wymogi z zakresu finansów publicznych.

Sąd I instancji nie wyraził więc stanowiska, że przedmiotowe zdjęcia i protokoły zostały sporządzone na użytek własny organu, a co za tym idzie nie dokonywał wykładni prawa z perspektywy takiej właśnie kwalifikacji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że "zdjęcia i protokoły sporządzone na użytek własny organu stanowią informację publiczną", lecz że zdjęcia i protokoły odnoszące się do majątku publicznego stanowią informację publiczną. Skoro zatem Sąd I instancji nie przedstawił takiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, z którego wynikałoby, że informację tę stanowią zdjęcia i protokoły, które zostały sporządzone na użytek własny organu, to zarzut błędnej wykładni w tym zakresie "art. 61 Konstytucji RP, § 1 ust. 1 w związku z art. 6" u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że poza oczywistą niedokładnością sformułowania zarzutu poprzez wskazanie na "§ 1 ust. 1" u.d.i.p., zamiast "art. 1 ust. 1" u.d.i.p. oraz brakiem sprecyzowania konkretnych jednostek redakcyjnych art. 61 Konstytucji RP, które to nieścisłości mogły być jednak wyeliminowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, nieścisłe sformułowanie zarzutu naruszenia art. 6 u.d.i.p. nie dawałoby podstaw do odniesienia się do zarzutu naruszenia tego przepisu. Wskazać bowiem należy, że art. 6 u.d.i.p. zakreśla generalne ramy udostępniania informacji publicznej, poprzez przykładowe wskazanie, jakie informacje mogą podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przepis ten podzielony jest jednak na mniejsze jednostki redakcyjne: dwa ustępy, z których pierwszy podzielony jest na pięć punktów, zawierających kolejne litery.

Chociaż w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677). Skoro wadliwość zarzutu nie była możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego, powołana nieprecyzyjnie podstawa prawna wykluczała rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 6 u.d.i.p., jako zarzuty jego błędnej wykładni. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skupiono się na argumentacji odnoszącej się do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednakże wywody skargi kasacyjnej prowadzą do wniosku, że skarżący kasacyjnie kwestionuje kwalifikację żądanych dokumentów objętych treścią wniosku (i to wyłącznie w odniesieniu do dokumentacji zdjęciowej), jako dokumentów zawierających informację publiczną i podnosząc, że o udostępnieniu dokumentu decyduje jego treść, a nie to, czy odpowiada definicji z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

W istocie zatem skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego zarzuca Sądowi I instancji błędną ocenę wniosku skarżącego, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.

Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego ze względu na wadliwie ustalony stan faktyczny, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a czyni to poprzez zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Nie mogły tym samym w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania przez materialnego, w świetle bowiem zaakceptowanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie podważonej przez stronę skarżącą kasacyjnie, odniesionej do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, stanowisko Sądu I instancji o publicznym charakterze rodzaju informacji objętej wnioskiem jest prawidłowe.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, która pozbawiona była uzasadnionych podstaw oddalił.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.