Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 736/05 oddalił skargę M. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...], w przedmiocie opróżnienia kwatery tymczasowej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej "M" w [...] nr [...] z dnia [...] wzywającą ppłk S. W. wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami do zwolnienia kwatery, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w Z. oraz do przekazania ww. lokalu do dyspozycji Agencji w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż bezspornym w sprawie było, że S. W. otrzymał przydział przedmiotowej osobnej kwatery stałej wyłącznie na czas służby w garnizonie Zegrze.
Przepisy art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.) stanowią, że były żołnierz służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej (...) jest obowiązany przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, a lokal mieszkamy przydzielono mu na podstawie przepisów ustawy, obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r., tylko na czas pełnienia służby w tej miejscowości. W takim przypadku w związku z tym Dyrektor Oddziału Regionalnego wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego, która nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, lecz obowiązek wydania takiej decyzji wynika z art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu...
M. W. złożyła skargę na powyższą decyzję podnosząc, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji naruszają wcześniej nabyte przez stronę prawa, gdyż zmiana przepisów dokonana nowelą do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2004 r., uchylając m.in. dotychczas obowiązujący przepis art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy, który to przepis stanowił, że w razie orzeczenia rozwodu małżonków zajmujących kwaterę mogą oni zamieszkiwać w tej kwaterze z wyjątkiem kwater w budynkach, o których mowa w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, nie mogła działać wstecz - zgodnie z zasadą lex retro non agit. Zdaniem skarżącej - stosowanie wobec niej aktualnie obowiązujących przepisów - w sytuacji, gdy z dniem orzeczenia rozwodu nabyła ona prawa przewidziane uchylonym wspomnianym wyżej przepisem art. 28 cyt. ustawy - nie było zasadne.
Ponadto - wg skarżącej - ponieważ jej były mąż wcześniej uzyskał mieszkanie przy ul. [...] w W., M. W. nie była osobą, która z nim wspólnie zamieszkiwała. Z tego powodu nie miał w stosunku do niej zastosowania ani przepis aktualnie obowiązujący ani właściwy czasowo art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy w poprzednim brzmieniu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nowelizacja cytowanej ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, dokonana nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. wprowadziła szereg zmian do tej ustawy, w tym m.in. uchyliła dotychczas obowiązujący przepis art. 28 ust. 1 zezwalający małżonkom zamieszkującym kwaterę w razie orzeczenia ich rozwodu na dalsze zamieszkiwanie w kwaterze (z wyjątkami, które w tej sprawie nie miały znaczenia). Jednocześnie z mocy przepisu art. 30 powołanej wyżej noweli przepisy jej weszły w życie w dniu 1 lipca 2004 r. a dodatkowo art. 19 tejże ustawy wprowadził regulację, że nawet do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie ustawy a niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami, stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych... w wersji znowelizowanej.
Obie wydane w przedmiotowej sprawie decyzje dotyczące obowiązku zwolnienia kwatery czasowej stanowiącej lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku przy ul. [...] w Z. zostały wydane już po dacie 1 lipca 2004 r., a zatem zgodnie z przepisem art. 30 ww. noweli.
Wydanie tego rodzaju rozstrzygnięć spowodowane zostało odejściem w dniu 30 września 2004 r. ze służby czynnej żołnierza zawodowego, który przydział przedmiotowego lokalu otrzymał jako kwaterę przyznaną mu jedynie na czas pełnienia służby.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie powstała dopiero po zaistnieniu powyższego faktu. Twierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca są niezgodne z prawem, gdyż naruszają prawa wcześniej nabyte przez skarżącą, która otrzymała rozwód przed datą wejścia w życie wspomnianej ustawy nowelizującej, nie jest trafne. Wywodzenie praw przez M. W. do przedmiotowego lokalu z faktu, że w dacie orzekania przez sąd jej rozwodu ze S. W. obowiązywał jeszcze przepis art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych... pozwalający na zamieszkiwanie w kwaterze obojgu rozwiedzionym małżonkom i twierdzenie, iż w związku z tym w tym momencie nabyła ona niezbywalne prawo do zamieszkiwania na czas nieoznaczony w przydzielonej jej byłemu mężowi czasowej kwaterze, prowadziłby do rozumowania, że - opierając się na treści tegoż przepisu - takie same prawo do zamieszkiwania w (czasowej) kwaterze mógłby rościć sobie sam zainteresowany. Jak wskazał Sąd I instancji zaakceptowanie takiego poglądu oznaczałoby, że zarówno małżonek, jak i sam żołnierz po orzeczeniu rozwodu miałby prawo zamieszkiwać w przedmiotowej kwaterze (przez czas nieokreślony) nawet jeśli została ona przyznana jedynie czasowo, na okres pełnienia służby żołnierza.
Tego typu zaś tok myślowy podważałby istnienie w ogóle instytucji kwatery przydzielanej czasowo, która to instytucja przecież występowała w ustawodawstwie jeszcze przed datą wyroku orzekającego rozwód byłych małżonków W. Zdaniem Sądu beneficjentem decyzji o przydziale kwatery był żołnierz zawodowy. Skarżąca zaś była uprawniona do wspólnego z nim zamieszkiwania jako członek rodziny. Nie można zatem - w sytuacji, gdy do niniejszego lokalu wygasły już prawa żołnierza - twierdzić, że była żona, która swoje prawa do lokalu wywodziła z racji powinowactwa z żołnierzem - posiada obecnie więcej praw niż sam beneficjent decyzji o przydziale kwatery. W ocenie Sądu tego typu rozumowanie naruszałoby zasadę równości i byłoby niezgodne z regulacją konstytucyjną.
Równocześnie Sąd uznał, że zarzut zawarty w skardze a odnoszący się do faktu, iż były mąż skarżącej nie zamieszkuje obecnie i nie zamieszkiwał z nią w dacie orzekania w kwaterze, ponieważ nabył dla siebie odrębne mieszkanie przy ul. [...] w W. i w związku z tym nie można było traktować jej jako osoby wspólnie zamieszkującej ze S. W., nie był trafny.
Przedmiotowa kwatera mieszkalna w Z. została przydzielona S. W. z racji pełnienia przez niego służby w wojsku. Zatem niezależnie od tego, gdzie faktycznie przebywał miał on prawo do korzystania z niej w każdym czasie do momentu, aż stała się prawomocna decyzja nakazująca mu pozostawienie lokalu do dyspozycji władz wojskowych. "Wspólne zamieszkiwanie", o jakim mowa art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych... w dawnym brzmieniu jak i obecna w tej materii regulacja winny być interpretowane szeroko jako prawna możliwość zamieszkiwania przez uprawnionego w lokalu. Zawężanie tej interpretacji do aktualnego, faktycznego w danym okresie czasu jego przebywania lub absencji w kwaterze nie znajduje uzasadnienia, gdyż narusza zasadę swobody jednostki do decydowania odnośnie jej miejsca pobytu.
M. W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku "(...) opierając kasację na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) wskutek naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżąca nie nabyła praw podmiotowych do uzyskania przedmiotowego mieszkania jak również, że przydział kwatery S. W. nie miał charakteru stałego".
W uzasadnieniu strona wskazała, iż Sąd I instancji abstrahował od faktu nabycia praw podmiotowych przez skarżącą już w momencie rozwodu, a ujętych w wówczas obowiązującym art. 28 tejże ustawy. Przekreślanie tych praw przez art. 19 i 30 noweli jest działaniem antykonstytucyjnym, sprzecznym z zasadą wszystkich cywilizowanych prawodawstw respektujących zasadę, że ustawa nie działa wstecz (lex retro non agit). W świetle powyższego treść powołanego art. 19 i 30 może być traktowana tylko jako mająca znaczenie proceduralne a nie materialnoprawne. W tym zaś wypadku powołanie cyt. art. 19 o tyle jest nietrafne, że sprawa ta nie została wszczęta przed wymienioną wyżej nowelizacją a dotyczy praw wcześniej nabytych. Musi więc być rozpoznawana zarówno w sensie materialnoprawnym jak i proceduralnym według przepisów obowiązujących w momencie rozwodu małżonków W. Nietrafny jest też wywód Sądu I instancji podnoszący, iż żona byłego żołnierza nie może mieć więcej praw niż on sam. Dobrowolne wyprowadzenie się żołnierza z kwatery nie może i przekreślać praw podmiotowych, nabytych przez członków jego rodziny.
Nietrafny też jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przydział przedmiotowej kwatery S. W. miał charakter czasowy. Z literalnego brzmienia przydziału tego wynika, że kwatera miała charakter stały. Zastrzeżenie, że na czas pełnienia służby zdezaktualizowało się poprzez fakt, że S. W. na początku lat dziewięćdziesiątych został przeniesiony do Ministerstwa Obrony Narodowej w Warszawie, a mimo to nikt mu nie odebrał prawa zamieszkiwania w Z..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zaznaczył m.in., iż skarżąca nie wskazała przepisu materialnoprawnego, którego naruszenie zarzuca rozstrzygnięciu Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W treści art. 176 ustawodawca wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna.
Po pierwsze - powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, stawianym dla pisma w postępowaniu sądowym (określonym w art. 46 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Niespełnienie wymagań formalnych stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 powołanej wyżej ustawy.
Po drugie - skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne, właściwe tylko dla niej. Są to wymagania materialne i składają się na nie:
oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Rozróżnienie wymagań formalnych i materialnych jest istotne. Braki formalne mogą zostać usunięte, wymagania materialne zaś prowadzą do niedopuszczalności skargi kasacyjnej. Są to braki, które wyłączają zakwalifikowanie pisma do skargi kasacyjnej, wykluczają dopuszczalność ich uzupełnienia, powodując niedopuszczalność kasacji (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne,Warszawa 2003, s. 467).
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co powoduje, iż winny być one prawidłowo określone w samej skardze. Należy zatem powołać konkretne przepisy prawa, którym sąd uchybił, uzasadnić zarzut ich naruszenia, a w razie zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
W niniejszej sprawie w podstawie kasacyjnej nie wskazano przepisów prawa materialnego, którego naruszenie zarzucono Sądowi I instancji. Jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na przepis art. 19 i 30 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.). Jednakże przepisy te w żaden sposób nie mogły być przez Sąd naruszone. Przepis art. 30 określa termin wejścia w życie tej ustawy, a art. 19 ma charakter przepisu przejściowego, który w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte już pod rządami znowelizowanej ustawy. Odnośnie zaś art. 28 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP obowiązującego do dnia 1 lipca 2004 r., to również skarżąca nie wskazała na czym miała polegać nieprawidłowa jego interpretacja czy niesłuszne zastosowanie. Zastosowanie tego przepisu nie było możliwe bowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten nie obowiązywał i nie mógł stanowić podstawy jej wydania.
Skarżąca nie wskazała również jaki konkretny przepis prawa odnoszący się do jej praw nabytych został naruszony, co uniemożliwia ustosunkowanie się do tej kwestii. Podobnie z zarzutem niekonstytucyjności powołanych przepisów art. 19 i 30 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., nie wskazano jakie konkretne przepisy Konstytucji zostały naruszone.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.