Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę M. R. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uchylił tę decyzję.
Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylającą z dniem [...] sierpnia 2016 r. decyzję tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na rzecz córki I. J. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. Jak podał organ, decyzja uchylająca została wydana z powodu dołączenia do akt w dniu [...] sierpnia 2016 r. umowy o pracę skarżącej na czas od [...] czerwca do [...] listopada 2016 r. oraz zaświadczenie o jej zarobkach z [...] sierpnia 2016 r., z którego wynika uzyskanie wynagrodzenia w lipcu 2016 r. w kwocie 1.000 zł. Zaskarżona decyzja zapadła zaś na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), dalej ustawa, gdyż organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania podważających poczynione przez organ I instancji ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej.
W motywach swej decyzji wskazał, iż zasadnie Prezydent Ł. zastosował w sprawie art. 27 ust. 1 ustawy, pozwalający na weryfikację świadczenia w przypadku wystąpienia uregulowanych w nim przesłanek, skutkujących uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej. Takie przesłanki wystąpiły w sprawie, albowiem strona podjęła zatrudnienie w okresie zasiłkowym, a zatem uzyskała dochód. Organ zobowiązany był więc do ponownego ustalenia dochodu rodziny, ponieważ po myśli art. 5 ust. 3 ustawy, przyznanie świadczenia na pierwsze dziecko jest uzależnione od nieprzekroczenia kwoty 800 zł dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Po weryfikacji wyniósł on 1.185,75 zł na osobę, a szczegółowe wyliczenie zawarto w uzasadnieniu decyzji. Dostarczone przez stronę dokumenty w toku postępowania odwoławczego, a to zaświadczenie stwierdzające wygaśnięcie umowy zlecenia z dniem [...] września 2016 r., obligowały do przeliczenia dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodu utraconego.
Ten wyniósł 1.092,31 zł na osobę. Przekracza więc wspomniane kryterium dochodowe. Kolegium podało, iż oparło się o dołączone przez stronę dokumenty, których nie jest władne kwestionować, nadto o dowody pochodzące z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów, a szczegółowe dane przedstawiło w uzasadnieniu decyzji.
Zaskarżyła ją M. R., domagając się stwierdzenia jej nieważności, podtrzymując dotychczasowe argumenty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postulowało jej oddalenie, powołując się na stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie części rozważającej uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawił stan prawny istotny dla sprawy, zwłaszcza kryteria przyznawania przedmiotowego świadczenia, nadto przytoczył treść art. 27 ust. 1 ustawy, który reguluje tryb zmiany decyzji ostatecznej. Tymczasem decyzje obecnie kontrolowane dotyczyły decyzji nieostatecznej. Zapadła ona bowiem [...] sierpnia 2016 r., a o jej zmianie orzekł organ w dniu [...] sierpnia 2016r. Zatem, w ocenie Sądu meriti, procedurę wszczął przedwcześnie. Za zasadne uznał też argumenty przemawiające za konkluzją, iż organy nie wyjaśniły sprawy dostatecznie i nie oceniły zgromadzonych dowodów. Skarżąca podjęła zatrudnienie przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie, o czym organ I instancji był powiadomiony. Poza tym, jakkolwiek rozstrzygnięcie opiera się o dowody przedstawione przez stronę, to jednak w sytuacji gdy ta kwestionuje ich treść, należało te wątpliwości wyjaśnić.
Dochód z firmy [...] prawidłowo potraktował organ jako dochód utracony, co nie miało wpływu na zachowanie kryterium dochodowego, lecz w ocenie Sądu I instancji nie zwalniało to organu z konieczności poprawnego ustalenia jego wysokości. Zastrzeżenia Sądu Wojewódzkiego wzbudził też dochód potraktowany jako uzyskany w firmie [...], w której skarżąca podjęła pracę w kwietniu 2016 r., a zakończyła [...] września 2016 r. Należało więc wyjaśnić, czy praca miała być wykonywana po tej dacie, skoro w tej dacie została wydana decyzja ostateczna. Z tych powodów doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza reguły z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Zaskarżając je w całości zarzuciło mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,
- - art. 7 ust. 3 ustawy przez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do ustalania przez organ możliwości kontynuowania przez skarżącą zatrudnienia po [...] września 2016 r., tj. po dniu wydania decyzji ostatecznej w sprawie, gdyż organy orzekają w stanie faktycznym istniejącym w tym dniu,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym wzruszenie zaskarżonej decyzji, gdyż nie zachodzi potrzeba czynienia ustaleń, o jakich powiada Sąd meriti,
- - art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, niespójnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że wytknięte uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, brak wskazań co do dalszego toku postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty organ postulował uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty umotywowano, nie wskazując wszak powodów dla zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a. W szczególności dowodzono poprawności formalnej i materialnej swego rozstrzygnięcia, negując prawidłowość stanowiska zajętego przez Sąd meriti.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnych motywów ostatecznie odpowiada prawu.
Na wstępie należy jednak przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Już w tym miejscu trzeba wytknąć autorce skargi kasacyjnej brak wykazania, a nawet wskazania, aby uwypuklone w niej uchybienia procesowe rzekomo popełnione przez Sąd I instancji miały wpływ na wynik sprawy.
Oceniając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej przede wszystkim niepodobna pominąć, że nie podniosła ona zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy, którego uchybienie było podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Zatem w tym zakresie materia sprawy jest przesądzona i to słusznie. Jak bowiem wynika z jednoznacznego brzmienia tego przepisu jego zastosowanie jest możliwe jedynie względem decyzji ostatecznej. Tymczasem z niekwestionowanych ustaleń wynika, że zapadłymi w tej sprawie, i kontrolowanymi przez Sąd Wojewódzki decyzjami, z których zaskarżoną uchylił, objęto decyzję nieostateczną. Jak stanowi art. 16 K.p.a. decyzja ostateczna to taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Po myśli art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie.
Zatem oczywistym jest, że w dniu, w jakim zapadła decyzja w trybie wspomnianego przepisu, tj. [...] sierpnia 2016 r., decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie mogła być ostateczną. Dla oceny tego zagadnienia nie ma znaczenia, że uwzględniała ona żądanie strony, bo ta okoliczność nie wpływa na skrócenie terminu ostateczności decyzji, jak też nie wyłącza prawa do jej zaskarżenia. W każdym razie nie czyni jej ostateczną wcześniej. Kwestia wykonalności decyzji, inaczej uregulowana w art. 130 § 4 K.p.a., nie ma tu znaczenia. Zatem wzruszono decyzję nieostateczną w trybie przewidzianym dla decyzji ostatecznych, co jest uznawane jako rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tak bowiem przyjmuje się na gruncie wznowieniowym (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989 r., str. 701 i nast. oraz cytowane tam orzecznictwo). W tym kierunku jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać kasacji organu.
W świetle powyższego zasadność niektórych zarzutów skargi kasacyjnej nie mogła odnieść skutku. W szczególności niepodobna odmówić racji autorce skargi kasacyjnej podważającej konkluzję Sądu I instancji w zakresie rzekomych wad postępowania co do ustaleń dotyczących dochodu rodziny skarżącej. Rzeczywiście organy orzekają na podstawie stanu faktycznego z daty orzekania, przeto nie mogą uwzględniać okoliczności przyszłych (i niepewnych), nawet wówczas gdy rozstrzygają na przyszłość. Zatem ustanie zatrudnienia skarżącej z dniem [...] września 2016 r. nie obligowało organu do czynienia ustaleń dotyczących ewentualnego dalszego zatrudnienia.
Ponadto ustalenia dochodu dokonuje się na podstawie zaświadczeń pracodawców, których kwestionowanie treści nie mieści się w ramach obowiązków czy uprawnień organu. Jeżeli zatem strona ma wątpliwości, to w jej interesie leży ich wyjaśnienie u pracodawcy. Organ nie jest władny czynienia odmiennych ustaleń niż wynikających z zaświadczeń dostarczanych przez strony.
Natomiast wytyki dotyczące art. 1 (powołanego bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej) Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie są trafne. Pierwszy z nich zawiera normę o charakterze ustrojowym, przeto nienależącą do kategorii praw materialnego, po wtóre niezasadnie przywołaną. Przepis ten reguluje zakres kognicji sądów administracyjnych stanowiąc, iż sprawują one wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem. Autorka skargi kasacyjnej nie zdołała wykazać, aby Sąd I instancji wykroczył poza te granice, albo nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wynik tej kontroli znajduje wyraźne i przekonujące potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym opisano ten proces i jego efekt oraz przesłanki oceny legalności zaskarżonej decyzji. Trzeba też podkreślić, że omawiany przepis w zasadzie nie może być naruszony w sposób zaprezentowany w kasacji, zwłaszcza w kontekście sposobu i wyniku dokonanej oceny legalności.
Ponadto, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (CBOSA), art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II GSK 647/15, publ. jw.). Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje jednolite stanowisko, wedle którego naruszenie art. 1 § 2 tej ustawy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem (por. m.in. wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2525/14, publ. jw.).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę te poglądy podziela i nie znajduje podstaw do uznania powyższego zarzutu za trafny. Nie doszło też do naruszenia przez Sąd meriti art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.
39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, zresztą werbalnie nie czyni tego i kasacja. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Zaskarżony wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu. Trzeba na koniec dodać, że Sąd meriti polecił uzupełnienie materiału dowodowego i jego ocenę, nie podając co prawda szczegółowych czynności i kierunku rozważań, lecz nie uchybił art. 153 P.p.s.a, skoro wynikają one z wcześniejszych wywodów.
Godzi się w tym miejscu wskazać, że w sytuacji błędnego wszczęcia postępowania z urzędu (np. z art. 27 ustawy w stosunku do decyzji nieostatecznej), należy je umorzyć. Nie stoi to wszak na przeszkodzie kolejnemu wszczęciu postępowania w tym trybie w razie ziszczenia się tego warunku i wystąpienia właściwych przesłanek. Jednakowoż należy dostrzec, że przytoczone przez organy okoliczności faktyczne były znane Prezydentowi Ł. jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., co czyniło ją ewentualnie wadliwą od początku, nie są też wynikiem zmiany stanu faktycznego po jej wydaniu ani zawinione przez stronę. Przeto wybór tego trybu może nasuwać zastrzeżenia.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 1