Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 223/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 grudnia 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2011 r.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 5 sierpnia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] - [...], położonej w Warszawie, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0703 ha, [...].
Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją nr obręb [...] z dnia 14 czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie prawa własności w/w nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zgodnie z ww. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nieruchomość będąca przedmiotem wystąpienia nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy, gdyż stanowiła własność "Międzynarodowej Korporacji Finansowo - Inwestycyjnej [...]" i pozostawała we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie jako droga publiczna.
Zgodnie z Uchwałą Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Monitor Polski z dnia 14 lutego 1986 r. Nr 3, poz. 16 ze zm.) droga publiczna [...], na odcinku od [...] do granicy miasta, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę krajową nr [...] ([...]). Na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Rada Ministrów określiła w drodze Rozporządzenia z dnia 15 grudnia 1998 roku w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) wykaz dróg wojewódzkich, który obejmował od dnia 1 stycznia 1999 r. drogę wojewódzką nr [...] ([...]) - [...] w Warszawie. W konkluzji Wojewoda uznał, że w tym stanie rzeczy - zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - ww. nieruchomość zajęta pod część drogi wojewódzkiej nr [...] - [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 roku z mocy prawa własnością Województwa Mazowieckiego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła uczestniczka postępowania B. J.-C. wskazując, że organ wojewódzki naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a., gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia1998 r., jak również władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny w tym dniu, zatem nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił wyżej wskazaną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 czerwca 2011 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia przez Województwo Mazowieckie prawa własności w/w nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] - [...]. Minister wyjaśnił, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr 115) stanowiła własność Międzynarodowej Korporacji Finansowo - Inwestycyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.
Umową sprzedaży z dnia 10 maja 2002 r. Międzynarodowa Korporacja Finansowo - Inwestycyjna [...] S.A. z siedzibą w Warszawie sprzedała "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie nieruchomość obejmującą m.in. działkę nr 115. Następnie umową sprzedaży z dnia 5 kwietnia 2004 r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie sprzedała przedmiotową nieruchomość B. J.-C.. Droga nr [...] relacji Warszawa - Pruszków - Żyrardów - Kamion, w ciągu której leżą [...], została zaliczona do kategorii dróg krajowych na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16).
Następnie na podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Z porównania mapy pomiaru inwentaryzacyjnego nr [...] wykonanego w grudniu 1997 r. po wybudowaniu wjazdów drogowych oraz wydruków z systemu iGeoMap z dnia 12 kwietnia 2010 r. i 17 sierpnia 2010 r. wynika, że obszar zaznaczony na w/w mapie z 1997 r. kolorem czerwonym stanowi działkę nr [...], która leży w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Jednakże objęcie nieruchomości liniami rozgraniczającymi nie stanowi podstawy do uznania, że działka nr [...] była zajęta pod [...] w Warszawie, gdyż działka ta stanowi część drogi dojazdowej do [...] S.A. oraz osiedla [...] i nie została faktycznie zajęta pod pas drogowy [...] Minister wskazał przy tym, iż przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.
Powyższe wskazuje, że na działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie występowały urządzenia techniczne stanowiące część pasa drogowego – [...] w Warszawie. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Zaś przesłanki określone w ww. art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Negatywna przesłanka określona w ww. art. 73 ustawy stanowiła podstawę do wydania decyzji o odmowie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent m.st. Warszawy zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, że spełnienie przesłanki w postaci zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. uwarunkowane jest istnieniem na gruncie urządzeń technicznych stanowiących część pasa drogowego, a w konsekwencji. błędne uznanie, że grunt położony w liniach rozgraniczających drogi publicznej nie spełnia tej przesłanki, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8, art. 7, art. 77§ 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
B. J.-C. w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie.
Pismem z dnia 23 października 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy złożył do akt sprawy protokół ostatecznego odbioru drogi z dnia 20 stycznia 1999 r. oraz kserokopię mapy zasadniczej z 1998 r. z granicą władania na dowód, że działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wyjaśnił, że z uwagi na okoliczność, że art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawiera definicji drogi publicznej, dokonując jego wykładni należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tego aktu za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych.
Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, musi bowiem zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy definiował pas drogowy jako wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro Prezydent m.st. Warszawy twierdzi, iż przedmiotowa działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną – [...] oraz znajdowała się we władaniu przez podmiot publicznoprawny a Bożena J.-C. zaprezentowała stanowisko przeciwstawne, to bezspornym jest tylko fakt, że na dzień 31 grudnia 1998 r. nieruchomość stanowiła własność "Międzynarodowej Korporacji Finansowo - Inwestycyjnej [...]" S.A. z siedzibą w Warszawie. Wobec tego rozpoznając przedmiotową sprawę organ administracji, zgodnie z art. 7 k.p.a., wyrażającym między innymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu - stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a. - organ miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem.
Powyższe oznacza zatem, że organ orzekający w danej sprawie powinien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego i kompletnego materiału dowodowego. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie, tego nie uczyniły.
Sąd Wojewódzki uznał, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie i przedstawionego WSA w Warszawie nie można w żaden sposób ocenić, czy objęta postępowaniem nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną – [...]. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy z dnia 15 grudnia 1997 r. oraz kserokopii mapy dołączonej do pisma skarżącego z dnia 23 października 2012 r. zupełnie nie wynika, iż działka nr [...] została zajęta pod drogę i ewentualnie w jakim zakresie - bowiem są one nieczytelne dla Sądu i nie zawierają odpowiednich wskazań w tym zakresie. Z map tych nie wynika w sposób bezsporny i zrozumiały dla osoby nie będącej geodetą, gdzie znajdują się linie rozgraniczające drogę oraz gdzie znajduje się przedmiotowa działka, której nie zaznaczono w sposób nie budzący wątpliwości. Nie zaznaczono również, gdzie są umiejscowione znaki drogowe o których mowa w protokole przekazania - przyjęcia do eksploatacji urządzeń bezpieczeństwa ruchu z dnia 17 listopada 1998 r. Tymczasem jest to fakt bardzo istotny dla sprawy, gdyż ewentualnie wyznaczałby zakres faktycznego władania nieruchomością. Bowiem z kolejnego protokołu – ostatecznego odbioru i przejęcia do eksploatacji z dnia 20 stycznia 1999 r. – wynika, że dopiero w tym dniu Zarząd Dróg Miejskich przejmuje obiekt do eksploatacji.
W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec tak zebranego przez organy administracji materiału dowodowego, trudno uznać stanowisko Wojewody Mazowieckiego lub Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej za zasadne. Organy winny udokumentować stan prawny i faktyczny ww. działki na dzień 31 grudnia 1998 r. w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. Tymczasem nie zrobiły tego - co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1998 r., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych okoliczności kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz udokumentowanie kwestii władztwa publicznoprawnego - wymagają wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, z uwzględnieniem uwag uczestnika postępowania B. J.-C.
Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ powinien uzupełnić materiał dowodowy i zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy. Przede wszystkich organ powinien sporządzić mapę biorąc pod uwagę ww. zastrzeżenia Sądu oraz zgromadzić dowody dokumentujące wykonywanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością – przy czym udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia i okoliczności wskazujące na czym ono polegało. Organ zbada również, kiedy prace budowlane związane z budową drogi zostały zakończone – ustalając datę zgłoszenia do nadzoru budowlanego zakończenia tych prac lub data wydania pozwolenia na użytkowanie. Dopóki bowiem trwają prace budowlane to jest to plac budowy, droga w budowie - nie zaś droga publiczna.
Następnie organ powinien dokonać oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie i wyczerpująco umotywować je w uzasadnieniu - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej B. J. – C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew wyrażonemu w uzasadnieniu wyroku poglądowi w sprawie został zebrany materiał dowodowy wystarczający do jej rozstrzygnięcia sprawy. Z wnioskiem o stwierdzenie nabycia nieruchomości - działki [...], [...] przez Skarb Państwa z mocy prawa zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego Prezydent m.st. Warszawy będący organem administracji publicznej. Organ ten powinien mieć w swoim posiadaniu wszystkie dokumenty dotyczące władania przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością będącą przedmiotem niniejszego sporu, gdyż to on był zarządcą drogi [...], która jego zdaniem obejmowała również działkę [...].
Skarżąca kasacyjnie podała, że w aktach sprawy znajduje się liczna korespondencja pomiędzy Urzędem Miasta Stołecznego Warszawy Biurem Gospodarki Nieruchomościami oraz Zarządem Dróg Miejskich, a także Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie, której przedmiotem jest żądanie dokumentów potwierdzających władanie przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego i ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez B. J.-C., składanie przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy dokumentów, które mają świadczyć o spełnieniu przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym zostały złożone jeszcze dodatkowe dokumenty, które zdaniem pełnomocnika Prezydenta m.st. Warszawy mają świadczyć o władaniu przez niego nieruchomością.
Prezydent m.st. Warszawy doskonale zdawał sobie sprawę, jakie okoliczności są kwestionowane przez właścicielkę nieruchomości i jakie fakty powinny być udowodnione w celu uzyskania stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy ww. ustawy, przejawiał w związku z tym inicjatywę dowodową składając liczne dokumenty. Co więcej jedynie Prezydent dysponuje dowodami wykonywania władztwa nad nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne gdyż jest zarządcą tych dróg.
Skarżąca kasacyjnie podniosła też, że art. 7, 77 § i 80 k.p.a., których naruszenia dopatruje się Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogą być wykładane w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy. W przypadku, gdy stronami postępowania są obywatele - podmioty niepubliczne ten obowiązek poszukiwania dowodów i gromadzenia materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie jest bezwzględny. Natomiast w przypadku, gdy wnioskodawca jest podmiotem publicznym, organem administracji publicznej, wyspecjalizowanym w dodatku w materii, której dotyczy postępowanie - brak jest wówczas uzasadnienia dla przejawiania tak daleko idącej inicjatywy dowodowej przez organ prowadzący postępowanie. Mogłoby to być usprawiedliwione, gdyby strona nie wskazywała żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń, przejawiała całkowitą bierność. W niniejszej sprawie tak nie było, z powołanej wyżej korespondencji wynika, że wnioskodawca przedstawił wszystkie dokumenty, którymi dysponuje.
Bożena J.-C. nie podzieliła stanowiska Sądu I instancji, że materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stwierdziła, że słuszność ma Sąd twierdząc, że mapy są nieczytelne, natomiast rozważenia wymaga, czy zbadanie tych map jest konieczne w świetle innych dowodów, które znajdują się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma znaczenia, czy przedmiotowa działka znajdowała się w projektowanych/planowanych liniach rozgraniczających [...], gdyż takie linie, mające powstać w przyszłości i nieustalone żadną decyzją ani planem zagospodarowania przestrzennego na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mają żadnego znaczenia prawnego ani faktycznego. W powyższej dacie, przedmiotowa nieruchomość z pewnością nie stanowiła faktycznie jezdni [...] i nie znajdowała się w jej rzeczywistych, istniejących na tamtą datę liniach rozgraniczających. Zagospodarowanie jej na ten cel nastąpiło dopiero z chwilą wybudowania węzła drogowego [...] na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji tego węzła z 2008 r. i wydanego następnie pozwolenia na budowę. Natomiast z innych dokumentów wynika, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była we władaniu ani Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że protokół z dnia 20 stycznia 1999 r. złożony przez pełnomocnika wnioskodawcy na rozprawie przed Sądem stwierdza, że przekazanie drogi wyjazdowej wzdłuż [...][...] - [...] Zarządowi Dróg Miejskich nastąpiło dopiero 20 stycznia 1999 r. Z tego wynika, że przed tą datą droga ta nie była we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Dodała, że według protokołu przedmiotem przekazania nie były tereny zieleni wokół drogi- miały zostać przekazane Zarządowi Dróg Miejskich do 30 września 1999 r. (zapis w rubryce Termin likwidacji na str. 2 protokołu). Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej sprawy stanowiła zaś pas zieleni graniczący z drogą dojazdową. Natomiast protokół z dnia 17 listopada 1998 r. dotyczy przekazania do eksploatacji urządzeń bezpieczeństwa ruchu a nie nieruchomości.
Miasto stołeczne Warszawa reprezentowane przez radcę prawnego wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Także Województwo Mazowieckie reprezentowane przez pełnomocnika zawodowego wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego przed Sądem kasacyjnym, bowiem zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z Sądem pierwszej instancji, który uchylił decyzje Ministra i Wojewody z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie został zebrany materiał dowodowy wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie twierdzi bowiem, że materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia.
Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] stanowiącej obecnie własność skarżącej kasacyjnie, uznając, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa więc przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów.
Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest to, że przedmiotowa działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem sporu jest natomiast to czy w tej dacie działka ta stanowiła drogę publiczną i czy była wówczas we władaniu Skarbu Państwa lub Miasta Stołecznego Warszawy.
Przepis zawarty w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. Odjęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege, nie było zależne od okresu władania nieruchomością przez jednostkę publiczną ani od sposobu zachowania uprawnionego. Omawiane unormowanie, mające charakter incydentalny, służyło uporządkowaniu stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych w różnym czasie i okolicznościach pod drogi publiczne, a które nie stanowiły własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.
Badając kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w pierwszej kolejności wskazać należy, że powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.). Organ winien mieć na uwadze definicję legalną pasa drogowego określoną w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdzie pod tym pojęciem należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od drogi. Tak więc granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni wyznacza się z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 1999 r., sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 5280074).
Ponadto w rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie, zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r.
Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na działce podlegającej przejęciu, należy wskazać, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władanie nieruchomością", dlatego dla uznania, że dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym podstawowe znaczenie ma czy zostanie wykazane, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, działając przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wykonywały faktyczne czynności związane z zarządem drogi. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/07). Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy istotne jest jedynie to, by były to czynności związane z jej utrzymaniem, zapewnieniem przejezdności i bezpieczeństwa, naprawami, remontami, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów, itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W każdej sprawie, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. niezbędne jest zatem dokonanie konkretnych, szczegółowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego nieruchomości objętej postępowaniem, w dniu 31 grudnia 1998 r. Tym bardziej w przypadku, gdy strony zainteresowane zajmują co do tej kwestii rozbieżne stanowiska, dokumentacja dowodowa sprawy stanowiąca podstawę decyzji powinna być niewątpliwa. W sprawach tych wskazane wyżej przesłanki należy wyjaśnić za pomocą wszelkich przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych. Dowody dotyczące władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. powinny odnosić się bezpośrednio do przedmiotowej działki. Zajęcie nieruchomości pod drogę, jej urządzenie na tej właśnie nieruchomości musi być w sposób niebudzący wątpliwości udowodnione. Ale także szczególnie starannie należy ocenić czy zgromadzone w aktach dowody dokumentujące te okoliczności są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść wnioskodawcy.
W tym kontekście Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na zasady prowadzenia postępowania dowodowego i obowiązek uzasadnienia zajętego stanowiska przez organ administracji wynikające z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Ponadto organ w ramach swobodnej oceny dowodów winien ocenić cały materiał dowodowy. Jednocześnie odmawiając wiary pewnym dowodom winien przedstawić argumentacje dlaczego w tym zakresie wiarygodności pewnym dowodom odmawia. Organ w sytuacji gdy pomija w swoich ocenach pewną część materiału dowodowego naraża się na skuteczny zarzut selektywnej oceny materiału dowodowego i błędów w ustaleniach faktycznych. Swobodna ocena dowodów aby nie przerodziła się w samowolę musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny.
Po pierwsze należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, a po trzecie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Rozumowanie w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki. Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne.
Z kolei § 3 art. 107 k.p.a. stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się również z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a.
Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji nie wywiązały się z ciążących na nich obowiązków dotyczących wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, oceny tego materiału i uzasadnienia swojego stanowiska. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w kwestii zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną i władania tą działką, wynika że w zasadzie organ porównał jedynie mapy, które zdaniem organu wskazują co prawda, że działka ta znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej ale to nie oznacza (zdaniem Ministra), że działka ta została faktycznie zajęta pod pas drogowy w szczególności, że na tej działce nie występowały urządzenia techniczne stanowiące część pasa drogowego [...] w Warszawie. Takie lakoniczne stanowisko w kwestii mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przemawia za słusznością stanowiska Sądu pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Ministra nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący i przekonujący podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy i nadal spornej kwestii - czy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną. Minister oparł się na mapach przedstawiających stan z 31 grudnia 1998 r. które, jak sama przyznaje skarżąca kasacyjnie, są nieczytelne i na okoliczności, że na działce nr [...] nie znajdują się urządzenia techniczne stanowiące część pasa drogowego. Tą ostatnią okoliczność poddaje w wątpliwość treść protokołu przekazania do eksploatacji urządzeń bezpieczeństwa ruchu z 17 listopada 1998 r. Protokół ten i protokół ostatecznego odbioru i przejęcia do eksploatacji drogi z dnia 20 stycznia 1999 r. w ogóle nie były przedmiotem oceny Ministra. Tymczasem, jak to zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ustalenie umiejscowienia znaków drogowych może wskazać na faktyczny zakres władania przez przejmującego nieruchomością drogową.
Położenie znaków drogowych może także ułatwić określenie granic pasa drogowego w stosunku do położenia działki nr [...]. Przy czym należy tu wskazać, że dalsze czasowe powierzenie konserwacji tych znaków wykonawcy robót nie przekreśla ich przejęcia przez Zarząd Dróg Miejskich w dniu 17 listopada 1998 r.
Słusznie uznał zatem Sąd pierwszej instancji, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie w części dotyczącej ustalenia podmiotu władającego działką nr [...] i jej zajętości pod drogę publiczną - według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. - jest niewystarczające. Kwestie te wymagają wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, oczywiście z uwzględnieniem uwag uczestniczki postępowania B. J.-C. Koniecznym jest sporządzenie czytelnej mapy według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zgromadzenie dowodów potwierdzających wykonywanie władztwa nad przedmiotową nieruchomością niezależnie od podmiotu władztwo to wykonującego. Przy czym władztwo publicznoprawne może wynikać nie tylko z udokumentowanego formalnego jego sprawowania ale również z konkretnych faktów, zdarzeń i okoliczności wskazujących na czym ono polegało. W tym celu przydatna będzie zapewne dokumentacja stanowiąca załączniki do pisma [...] SA do Zarządu Dróg Miejskich z dnia 26 listopada 1998 r. zawiadamiającego o zakończeniu budowy.
Niezbędne będą także inne czynności wskazane przez Sąd Wojewódzki zmierzające do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej z wyżej wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego nie wynika, że inicjatywa dowodowa organu administracji prowadzącego postępowanie uzależniona jest od tego czy uczestnikami są podmioty publicznoprawne czy prywatne. Przedstawione braki postępowania administracyjnego mają istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i jako takie stanowiły podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. O kosztach udziału pełnomocnika Miasta Stołecznego Warszawy (skarżącego w pierwszej instancji), orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast oddalono wniosek o zasądzenie takich kosztów na rzecz Województwa Mazowieckiego, ponieważ uczestnik postępowania jakim jest Województwo Mazowieckie, stosownie do uregulowania zawartego w art. 199 p.p.s.a., koszty związane ze swoim udziałem w postępowaniu sądowym ponosi we własnym zakresie.