Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1925/18 uwzględnił skargę Z. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr 2834 w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji i uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim nr 548 z dnia 21 czerwca 2018 r.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim rozkazem personalnym nr 548 z dnia 21 czerwca 2018 r., na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37a pkt 1 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.; dalej "ustawa o Policji") z dniem 21 czerwca 2018 r. zwolnił Z. M. – [...] z zajmowanego stanowiska i z dniem 22 czerwca 2018 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim bez zmiany wysokości składników uposażenia. Rozkazowi personalnemu nadał, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu wskazał, że w związku z zaistniałą sytuacją mającą miejsce w dniach [...] i [...] czerwca 2018 r. w [...] w [...] na szkoleniu kadry kierowniczej garnizonu lubuskiego oraz towarzyszącym wydźwiękiem medialnym temu zdarzeniu, skutkującym utratą zaufania do [...] Z. M. przez przełożonych, zachodzi konieczność zwolnienia w/wym. ze stanowiska [...] w Gorzowie Wielkopolskim i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim.
Organ wskazał, że [...] Z. M. pełniąc służbę na stanowisku kierowniczym [...] w Gorzowie Wielkopolskim jako przełożony policjantów powinien powstrzymywać się od zachowań narażających Policję na utratę zaufania publicznego. Z tego względu organ rozstrzygnął, jak podano wyżej. Organ przywołał art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, rozkazem personalnym nr 2834 z dnia 16 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) utrzymał w mocy wymieniony wyżej rozkaz personalny nr 548 Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim.
W obszernym uzasadnieniu Komendant Główny Policji wskazał m.in., że postanowieniem nr 32/2018 z dnia 28 czerwca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko [...] Z. M. o to, że: w dniu [...] czerwca 2018 r. pełniąc służbę na stanowisku [...] w Gorzowie Wielkopolskim popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej w ten sposób, że w trakcie odprawy służbowej (szkolenia) kierownictwa KWP w Gorzowie Wielkopolskim i jednostek podległych odbywającej się w [...] w [...] nie wykonał polecenia służbowego i nie stawił się do służby w dniu [...] czerwca 2018 r. zgodnie z "Harmonogramem Szkolenia [...]" zatwierdzonym przez [...] J. J., ówczesnego [...] Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Okoliczności tego zdarzenia, jak również ocena zachowania skarżącego znalazła swoje odzwierciedlenie we wzmiankowanym postępowaniu dyscyplinarnym. Stąd też, już sam udział policjanta w zdarzeniu uzasadniającym wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych.
Komendant Główny Policji wskazał przy tym, że w sprawie niniejszej kluczowy jest sam fakt uczestnictwa w zdarzeniu policjanta znajdującego się pod wpływem alkoholu, a także niejasne relacje skarżącego co do okoliczności istotnych z punktu widzenia postępowania dyscyplinarnego i ustalenia osoby mającej ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną. Wersja odwołującego się budzi wątpliwości organu administracyjnego. Zdaniem KGP w pełni zasadne jest twierdzenie, że może ona stanowić przykład podejmowanych przez skarżącego "podstępnych" zabiegów, mających na celu utrudnienie lub uniemożliwienie prawidłowej oceny całokształtu zdarzenia, w kontekście ustalenia prawdy materialnej, na potrzeby prowadzonego postępowania dyscyplinarnego.
Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr 2834 z dnia 16 sierpnia 2018 r. stał się przedmiotem skargi Z.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że choć funkcjonariusz Policji pozostaje w pełnej dyspozycji organu, to zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy (przed powołaniem lub mianowaniem na inne stanowisko albo przed zwolnieniem ze służby, co też ustawodawca wyraźnie wskazał), nie może być działaniem dowolnym. Możliwość kształtowania polityki kadrowej mająca na celu sprawne zarządzanie, dowodzenie nie jest równoznaczna z działaniami dowolnymi.
Sąd wskazał, że rozkaz personalny z dnia 21 czerwca 2018 r. nie zawiera żadnych ustaleń stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.) i nie wskazuje w konsekwencji, na czym opiera powołaną w tym rozkazie utratę zaufania do Z. M. – [...]. Organ wskazał jedynie na "zaistniałą sytuację mającą miejsce w dniach [...] i [...] czerwca 2018 r." oraz towarzyszący "temu zdarzeniu" wydźwięk medialny. Rozkaz nie powołuje żadnych okoliczności faktycznych, a przełożony nie wskazuje, jaka to sytuacja, do której się odnosi, miała miejsce w dniu [...] czerwca 2018 r. i w dniu [...] czerwca 2018 r., a także, czy przywołany wydźwięk medialny spowodowany był zachowaniem bądź postawą skarżącego. Przełożony nie wskazuje od jakich zachowań, które przełożony uważa za narażające Policję na utratę zaufania publicznego, co wprost wskazuje w rozkazie, Z. M. powinien się powstrzymywać. W rozkazie o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie przywołano ani jednej konkretnej okoliczności, zachowania policjanta, czy zdarzenia mogącego powodować u przełożonego utratę zaufania. Tylko zaś wówczas, gdy wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z tegoż stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji, nie można przypisać cech dowolności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") – zarzucił mu naruszenie:
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art.
- art. 80 i art. 107 § K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania wyżej wskazane normy prawne;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.; dalej "P.u.s.a.") w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także, iż doszło w sprawie do przekroczenia granic uznania administracyjnego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz. art. 134 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie przedmiotowej sprawy wyroku, a także błędnie wskazanie przez Sąd I instancji jako podstawy rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy z treści uzasadnienia wynika, że Sąd stwierdził także naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a. (art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji), a także nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy;
- przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 37a pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich oczywiście błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie w sprawne i uznanie, iż decyzje podjęte w sprawie przez organ I i II instancji zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w sytuacji kiedy uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego pozwalał na przyjęcie, iż niewykonanie polecenia służbowego i w konsekwencji wszczęcie przeciwko policjantowi, zajmującemu stanowisko kierownicze, z tego powodu postępowania dyscyplinarnego upoważnia do przyjęcia, iż dane normy prawne mogły mieć w sprawie zastosowanie wobec utraty zaufania do funkcjonariusza.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7, art.8, art. 77 § 1, art.75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jest nieuzasadniony. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, wskazał na niewyjaśnienie i nieustalenie okoliczności faktycznych, jakimi kierowano się wobec skarżącego, przenosząc go, na podstawie art. 37a ustawy o Policji, do dyspozycji. WSA w Warszawie zasadnie uznał, że w tym zakresie decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim jest przez swoją lakoniczność nieprzekonywająca, a decyzja organu II instancji w istocie nie odnosi się do przesłanek z art. 37a ustawy o Policji.
Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (tak w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2012 r., II GSK 1807/11), bądź też gdy uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak w wyroku NSA z dnia 4 września 2012 r., I GSK 1411/12), a takie sytuacje nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wyrok WSA w Warszawie zawiera bowiem wszystkie elementy, które powinny się znaleźć w wyroku sądu administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.
Tym bardziej nie można przypisać WSA w Warszawie obrazy pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie przedstawił w nich, w różnej konfiguracji, przepisy o charakterze ustrojowym, do jakich zaliczyć należy art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 § 2 pkt 1 P.p.s.a., jak też przepisy określone w judykaturze, jako przepisy o charakterze wynikowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c), łącząc je czy to z art. 134 czy też art. 141 § 4 P.p.s.a. Analiza wskazanych zarzutów prowadzi nadto do wniosku, że miały one na celu wykazać nieprawidłową ocenę kontrolowanego aktu dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, a kontrolowane orzeczenie powinno zostać uchylone. Taki stan rzeczy miał być zasadniczo wynikiem nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do całości materiału sprawy. Stało się zatem konieczne wyjaśnienie, że ani art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. ani art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który bezpośrednio reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Natomiast po myśli art. 1 § 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Z kolei przepis § 2 powołanego artykułu mówi, że kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny skarżącego kasacyjnie nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 1 P.u.s.a. czy art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje, stosując tym samym jeden z środków przewidzianych w ustawie. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu art. 1 § 2 P.u.s.a. ani art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, co zdaniem WSA w Warszawie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organy nie wykazały w sposób przekonywujący jakie były powody przeniesienia skarżącego do dyspozycji.
Podniesiony zaś zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37a pkt 1 i 32 ust. 1 ustawy o Policji nie mógł również stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem naruszenie prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. W sytuacji, gdy zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał na nieustalenie i niewyjaśnienie przez organy administracji okoliczności stanu faktycznego sprawy, zarzut naruszenia prawa materialnego był o tyle przedwczesny, że do kontroli zastosowanego przepisu prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo ustalony.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.