Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 851/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 712/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 grudnia 2018 r. nr DLI.7.6618.5.2018.MR(AM) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Stanowiąca własność J. K. (dalej skarżący) nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr: [...] (pow. 0,6300 ha), [...] (pow. 0,4085 ha) i [...] (pow. 0,1071 ha), objęta została decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr 5/17 z 12 maja 2017 o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pn.: "Budowa suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece N.". Decyzja ta uzyskała walor ostateczności 6 października 2017 r., kiedy w sprawie wydana została w drugiej instancji decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Z dniem tym, z mocy art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1377 ze zm., dalej ubp bądź ustawa powodziowa ustawa) owa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa.

W wyniku przeprowadzonych negocjacji Regionalny Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we Wrocławiu (dalej inwestor) i J. K. zawarli 6 grudnia 2017 r. porozumienie (dalej Porozumienie) co do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość w kwocie 144.000,00 zł. W protokole uzgodnienia wartości odszkodowania zaznaczono, że nie uwzględnia on powiększenia odszkodowania na podstawie art. 21 ust. 7 ubp o 5%, z uwagi na wątpliwości inwestora co do treści złożonego w terminie oświadczenia strony w przedmiocie wydania nieruchomości, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia Wojewody.

Wnioskiem z 18 grudnia 2018 r., wskazując na zawarte z J. K. porozumienie co do odszkodowania, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie decyzji w sprawie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

W następstwie rozpoznania tego wniosku Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda) decyzją z 27 lutego 2018 r. nr IF-WO.7570.500.2017.WM1 (dalej decyzja z 27 lutego 2018 r.) orzekł o niepowiększeniu na rzecz J. K. odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości położonej w gminie [...], [...], obręb [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...] o pow. 0,6300 ha; [...] o pow. 0,4085 ha i [...] o pow. 0,1071 ha.

Wojewoda uzasadnił rozstrzygnięcie ustaleniem, że wydanie nieruchomości inwestorowi (dokumentowane złożonym inwestorowi przez właściciela oświadczeniem), warunkujące podwyższenie odszkodowania, nastąpiło po upływie terminu, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ubp.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z 18 grudnia 2018 r. nr DLI.7.6618.5.2018.MR(AM) (dalej decyzja z 18 grudnia 2018 r.), po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 27 lutego 2018 r. nr IF-WO.7570.500.2017.WM1 i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia, przywołując treść art. 20 ust. 1 i 2 ubp, Minister wywodził, że warunkiem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za przejęte nieruchomości, jest brak dojścia do porozumienia w tym przedmiocie pomiędzy inwestorem a byłym właścicielem w terminie dwu miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie doszło do takiego porozumienia w ww. terminie, co potwierdza protokół podpisany 6 grudnia 2017 r., postępowanie wszczęte przez Wojewodę jest bezprzedmiotowe. Brak jest podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej w sytuacji, gdy strony wykazują jakoby wartość należnego odszkodowania została uzgodniona między stronami jedynie częściowo. Organ nie jest władny badać w postępowaniu administracyjnym ani wad oświadczenia woli, ani też zakresu uzgodnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., zarzucając decyzji z 18 grudnia 2018 r. naruszenie:

1. 1. art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 433 ze zm.);
2. 2. art. 7 i 8, art. 77 § 1, [art.] 80 art. 138 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 712/19 na podstawie art. 151 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że niesporne jest, że w sprawie doszło do ustalenia odszkodowania w drodze wzajemnych rokowań między inwestorem a byłym właścicielem, a także, że nastąpiło to w terminie dwu miesięcy od daty uzyskania przez decyzję Wojewody Dolnośląskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych waloru ostateczności. Niekwestionowaną okolicznością jest, że w kwocie uzgodnionego odszkodowania nie uwzględniono przewidzianego w art. 21 ust. 7 ubp tzw. bonusu, z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, wynoszącego 5% wartości nieruchomości. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują oparcie w zgromadzony[m] w aktach materiale dowodowym, w tym przede wszystkim protokole uzgodnienia wartości odszkodowania z 6 grudnia 2017 r.

Istotą sporu i kluczowym dla oceny legalności wydanej w sprawie decyzji jest odpowiedź na pytanie, czy w takich uwarunkowaniach faktycznych jest prawnie dopuszczalne prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie podwyższenia odszkodowania, a co za tym idzie wydania w nim merytorycznego rozstrzygnięcia - jak chciałyby tego skarżący, czy też możliwość taka jest wyłączona - jak stwierdził Minister. Przy rozstrzyganiu tego zagadnienia koniecznym jest odniesienie się do przyjętego w ustawie powodziowej szczególnego trybu postępowania odszkodowawczego.

Art. 20 ust. 1 ubp przewiduje, że z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem a dotychczasowym właścicielem... nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego; uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. W myśl art. 20 ust. 2 ubp, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji.

Przywołane przepisy wskazują pierwszeństwo polubownego załatwienia sprawy odszkodowania za przejętą nieruchomość przed postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji odszkodowawczej. Kompetencje do władczego działania w tym przedmiocie organ administracji publicznej uzyskuje dopiero wówczas gdy do polubownego załatwienia sprawy (w określnym przez ustawodawcę terminie) nie dojdzie, o czym wprost przesądza art. 20 ust. 2 ubp. W konsekwencji, w sytuacji uzgodnienia odszkodowania tryb administracyjny jego ustalenia jest wyłączony. Takie ukształtowanie modelu postępowania odszkodowawczego wyklucza możliwość prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego zmierzającego wyłącznie do podwyższenia odszkodowania z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, na zasadach określonych w art. 21 ust. 7 ubp, o ile wcześniej samo odszkodowanie zostanie pomiędzy byłym właścicielem a inwestorem uzgodnione.

Skoro warunkiem koniecznym jego uruchomienia jest niedojście pomiędzy nimi do "uzgodnienia odszkodowania", a nie brak porozumienia w sprawie dodatkowej gratyfikacji pieniężnej je powiększającej (niebędącej jednak odszkodowaniem sensu stricte), to jego uzgodnienie powoduje, że nie zachodzi sytuacja objęta hipotezą normy prawnej ujętej w art. 20 ust. 2 ubp. W konsekwencji dopóki owo porozumienie - będące, jak słusznie zauważał Minister, niczym innym jak umową cywilnoprawną zawartą między dwoma równorzędnymi stronami - nie zostanie skutecznie podważone we właściwej ku temu procedurze przed sądem powszechnym, organ administracyjny musi uwzględniać fakt jego istnienia. Organ nie ma kompetencji do władczego ingerowania w ukształtowany nim stosunek prawny, czy jego modyfikacji. Bez znaczenia dla tej konstatacji pozostaje przy tym to, że zawierając porozumienie w przedmiocie odszkodowania, strony umowy zastrzegły (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), że kwestię dodatkowego bonusu z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, pozostawiają do rozstrzygnięcia wojewody.

Właściwość organu administracji publicznej do rozstrzygania określonych kategorii spraw nie zleży od woli zainteresowanych stron czy organu, ale od przyznanych mu w tym względzie przepisami prawa powszechnie obowiązującego w sposób wyraźny kompetencji.

Przywoływany w skardze pogląd prawny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z 13.9.2017 r. IV SA/Wa 1284/17, że art. 20 ust. 1 i 2 ubp nie wyklucza możliwości zawarcia porozumienia co do bezspornej części należnego odszkodowania za przejście prawa własności do nieruchomości i ustalenia pozostałej jego części przez organ administracji publicznej, gdy nie jest możliwe porozumienie w tym zakresie (którego trafności skądinąd skład orzekający nie kwestionuje), jest o tyle nieadekwatny w rozpoznawanej sprawie, że nie mamy w niej do czynienia z uzgodnieniem "części odszkodowania" - jak twierdzi skarżący - ale jego pełnego wymiaru, wyliczonego według wartości przejętej nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania oraz stanu nieruchomości z dnia wydania przez organ I instancji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, jak wymaga tego art. 21 ust. 1 ubp. Tyle tylko, że nie powiększonego, na zasadzie art. 21 ust. 7 ubp, o 5% tej wartości.

Prowadzenie postępowania administracyjnego li tylko w przedmiocie powiększenia uzgodnionego już odszkodowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia (tak pozytywnego jak i negatywnego) na gruncie omawianej ustawy jest niedopuszczalne. Skoro do jego wszczęcia i wydania w nim merytorycznej decyzji doszło, w to w postępowaniu odwoławczym decyzja taka, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa, podlegać musi uchyleniu, a postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji umorzeniu jako bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Nie ma racji skarżący twierdząc, że podejmując tej treści rozstrzygnięcie Minister naruszył art. 20 ust. 1 i 2 ubp, czy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nietrafny jest zarzut, że w związku z zastosowaniem ww. unormowań organ centralny dokonał wadliwych ustaleń faktycznych, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie miało w tym przypadku wynikać z nieuwzględnienia, że w sprawie doszło do uzgodnienia jedynie częściowego (zdaniem strony) odszkodowania.

Wobec niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w ww. przedmiocie zbędne było także czynienie przez organ odwoławczy szczegółowych ustaleń w zakresie zaistnienia materialnoprawnych podstaw podwyższenia odszkodowania i oceny przedkładanych w tym aspekcie dowodów. Brak odniesienia się przez Ministra do okoliczności złożenia przez skarżącego oświadczenia o gotowości wydania inwestorowi nieruchomości, czy działań i ewentualnych zaniechań inwestora przy jej przejmowaniu, nie świadczy o wadliwej ocenie przezeń materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, czy też niedostatecznym wyjaśnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów stanu faktycznego. Sformułowane w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej są chybione.

Rację ma skarżący, że w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji Minister przywołał nieadekwatną do podjętego rozstrzygnięcia podstawę prawną, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa (właściwy przy utrzymaniu decyzji pierwszej instancji w mocy), zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Powyższe nie czyni wydanej decyzji wadliwej w stopniu uzasadniającym jej uchylenia. Uchybienie to rozpatrywać można w okolicznościach niniejszej sprawy jednie jako nieistotne naruszenie art. 107 § 1 kpa, będące w istocie efektem oczywistej omyłki pisarskiej powstałej przy redagowaniu tekstu decyzji, której usunięcie możliwe jest w trybie art. 113 § 1 kpa. Świadczy o tym fakt, że ujęte w osnowie decyzji rozstrzygniecie, mające faktyczne umocowanie w treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w pełni koresponduje z przedstawionym w jej uzasadnieniu motywami, którymi kierował się minister przy jego podejmowaniu.

Skoro przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu (art. 151 ppsa).

Skargę kasacyjną wywiódł J. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa naruszenie:

1. I. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
2. a. art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych przez błędną jego wykładnię i niedostrzeżenie, że norma w nim zawarta rozróżnia pojęcie wartości nieruchomości od odszkodowania na które składa się suma wartości nieruchomości oraz 5% tejże wartości. Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo dokonał wykładni art. 21 ust. 7 ubp w zakresie budowli przeciwpowodziowych i pominął, że ustawodawstwa posługuje się wyrażeniem "wysokość odszkodowania" oraz "kwotę równą 5% wartości nieruchomości", a prawidłowe zastosowanie tej normy musi polegać na ustaleniu wartości nieruchomości, i powiększenie tej wartości o 5%, wtedy dopiero suma wartości nieruchomości oraz 5% jej wartości stanowi kwotę odszkodowania;
3. b. art. 20 ust. 1 i 2 ubp przez błędną ich wykładnię i uznanie, że Minister prawidłowo wydał decyzję z ich zastosowaniem, mimo tego, że pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu a J. K. nie doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie całego należnego odszkodowania, porozumienie obejmowało jedynie kwotę bezsporną odszkodowania, a Strony wyraźnie wskazały, że przedmiotem porozumienia nie jest odszkodowanie za niezwłoczne wydanie nieruchomości (w wysokości 5 % wartości nieruchomości) wynikającego z zapisów art. 21 ust. 7 ubp;
4. c. art. 21 ust. 7 ubp przez błędną ich wykładnię oraz niezastosowanie i uznanie, że Minister prawidłowo przyjął, że pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu a J. K. doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie całego należnego odszkodowania, podczas gdy porozumienie obejmowało jedynie kwotę bezsporną odszkodowania, a Strony wyraźnie wskazały, że przedmiotem porozumienia nie jest odszkodowanie za niezwłoczne wydanie nieruchomości (w wysokości 5 % wartości nieruchomości) wynikającego z art. 21 ust. 7 ubp;
5. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 20 ust. 2 ubp wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że Organ błędnie przyjął, że pomiędzy Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu a J. K. doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie całego należnego odszkodowania, podczas gdy porozumienie obejmowało jedynie kwotę bezsporną odszkodowania, a Strony wyraźnie wskazały, że przedmiotem porozumienia nie jest odszkodowanie za niezwłoczne wydanie nieruchomości (w wysokości 5 % wartości nieruchomości) wynikające z art. 21 ust. 7 ubp. Naruszenie miało istotny wpływ na wydanie wyroku, ponieważ skutkowało oddalenie przez Sąd I instancji skargi i pozostawienie w obrocie decyzji; Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;
6. b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 21 ust. 7 ubp przez błędne przyjęcie, że między Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu a J. K. doszło do zawarcia porozumienia i podpisania protokołu ugodzeń w zakresie całego należnego odszkodowania, podczas gdy porozumienie obejmowało jedynie kwotę bezsporną odszkodowania, a Strony wyraźnie wskazały, że przedmiotem porozumienia nie jest odszkodowanie za niezwłoczne wydanie nieruchomości (w wysokości 5 % wartości nieruchomości) wynikające z art. 21 ust. 7 ubp. Naruszenie to miało istotny wpływ na wydanie wyroku, ponieważ skutkowało oddalenie przez Sąd I instancji skargi i pozostawienie w obrocie decyzji; Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;
7. c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że Organ niedostatecznie rozważył zgromadzony w sprawie materiał dowodow[y] co skutkowało błędnym przyjęciem, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt wcześniejszego ugodowego zakończenia tego postępowania, co stoi w całkowitej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Protokół nie uwzględniał powiększenia wysokości odszkodowania o 5% wynikającego z art. 21 ust. 7 ubp, ponieważ Inwestor miał wątpliwości dotyczące treści złożonych przez J. K. oświadczeń w kwestii wydania nieruchomości. Naruszenie to miało istotny wpływ na wydanie wyroku, ponieważ skutkowało oddalenie przez Sąd I instancji skargi i pozostawienie w obrocie decyzji. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa;
8. d. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie administracyjne było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy, dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych;
9. e. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 8 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że Organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy obejmującego procedurę prowadzenia postępowania w zakresie odszkodowań z tytułu przejętych nieruchomości na potrzeby inwestycji, sposobu postępowania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu oraz organów w tym zakresie, ustalenia zakresu odszkodowania, ustaleń jakie w tym zakresie były poczynione między organami administracji publicznej a stronami postępowania;
10. f. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że i pozostawieniem w obrocie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji w sytuacji, gdy na gruncie niniejszej sprawy nie istniały ku temu żadne przesłanki prawne;
11. g. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z naruszanie[m] art. 138 § 1 pkt 1 kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że jako podstawę wydania decyzji II instancji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 kpa, stanowiący o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, lecz Minister uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji;
12. h. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez Organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść Skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie Organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść Skarżącego i usankcjonował pominięcie przez Ministra okoliczności:
13. - że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu nie miał wątpliwości, że oświadczenie J. K. było złożone w terminie, a wątpliwości były jedynie w zakresie jego treści;
14. - zaniechania przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu sporządzenia protokołu odbioru nieruchomości, mimo deklaracji, że taki protokół będzie sporządzony w terminie umożliwiającym otrzymanie odszkodowania w powiększonej wysokości;
15. - że J. K. zgodził się na wydanie nieruchomości;
16. - że J. K. wydał przedmiotową nieruchomość w terminie umożliwiającym otrzymanie odszkodowania w powiększonej wysokości.

Powyższe skutkuje brakiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną oceną materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji nieprawidłowym ustaleniu, że nienależne jest powiększenie na rzecz J. K. odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości;

i. art. 7 w zw. z art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, przez niewłaściwe zastosowanie, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że postępowanie przed Organ[ami] obu instancji było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było pełnych ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy, dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, bez uwzględnienia stanowiska Skarżącego, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie sformułował liczne zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, szczegółowo wskazane wyżej. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy zagadnień materialnoprawnych - odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie art. 21 ust. 7, art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 433 ze zm.) możliwe jest ustalenie odszkodowania w drodze rokowań, a zwiększenie należnego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości w trybie postępowania administracyjnego.

Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy są bezsporne. Dnia 6 grudnia 2017r. J. K. i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu zawarli porozumienie, zgodnie z którym uzgodnili, że za prawo własności nieruchomości składającej się z działek nr: [...] (o pow. 0,6300 ha); [...] (o pow. 0,4085 ha) i [...] (o pow. 0,1071 ha) o łącznej powierzchni 1,456 ha, Inwestor - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, na podstawie art. 20 ust. 1 ubp (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), wypłaci dotychczasowemu właścicielowi J. K. odszkodowanie w kwocie 144.000,00 zł, w terminie 60 dni od dnia podpisania niniejszego protokołu. Strony zaznaczyły, że niniejszy protokół nie uwzględnia powiększenia wysokości odszkodowania o 5% wynikającego z zapisów art. 21 ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121).

Z uwagi na wątpliwości jakie ma Inwestor względem treści złożonego w terminie oświadczenia strony tego porozumienia zdecydowały się pozostawić kwestię powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% do rozstrzygnięcia Wojewody Dolnośląskiego i Inwestor zobowiązuje się przekazać w tym zakresie sprawę do Wojewody.

Dnia 18 grudnia 2017r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu złożył wniosek do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie decyzji w sprawie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości.

Zagadnienie to było przedmiotem między innymi dwu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19.10.2018 r. I OSK 1159/18 i 19.4.2021 r. I OSK 3859/18. W obu tych wyrokach dopuszczono możliwość badania, czy ustalone w drodze porozumienia odszkodowanie obejmuje wszystkie możliwe składniki, a w przypadku ustalenia, że odszkodowanie obejmuje tylko bezsporne składniki, stwierdzono możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie części odszkodowania nie objętym porozumieniem. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyrokach I OSK 1159/18 i I OSK 3859/18.

Odnosząc się do istoty zagadnienia - wykładni przepisów materialnoprawnych, dotyczących trybu ustalania odszkodowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, konieczne staje się wskazanie, czy odszkodowanie ustalane w drodze porozumienia (wg metody cywilnoprawnej) za wywłaszczone nieruchomości, o których mowa w art. 9 ust. 5a ubp, może obejmować tylko niektóre składniki, a zatem czy może być ustalone częściowo, w zakresie niespornym między stronami. W uzasadnieniu wyroku I OSK 3859/18 słusznie wskazano, że rozstrzygnięcie tej kwestii winno uwzględniać przede wszystkim charakter instrumentów prawnych wykorzystywanych w metodzie cywilnoprawnej, mających swe źródło w zasadzie swobody umów (art. 3531 kc). Uwzględnienie charakteru cywilnoprawnych instrumentów nakazuje wskazać, że brak jest podstaw do twierdzenia, że uzgodnione przez strony odszkodowanie nie może obejmować jedynie tych elementów, w których stronom udało się uzyskać konsensus.

Wyprowadzony z treści art. 20 ust. 1 i 2 ubp argument a maiori ad minus, jednoznacznie dozwala ustalić stronom tylko częściowe odszkodowanie, skoro dozwala ustalić całe odszkodowanie. Możliwość ustalenia przez strony częściowego odszkodowania, a zatem w zakresie, w którym negocjacje doprowadziły do zażegnania sporu co do odszkodowania, nie doznaje także ograniczeń przy uwzględnieniu aspektów systemowych i funkcjonalnych wykładni ww. przepisu. Wyraźna wyższość ustalenia odszkodowania w drodze konsensusu stron, nad jego ustaleniem w drodze władczego aktu organu państwa, wynika jednoznacznie z samej systematyki powyższego przepisu. Skoro zatem ustawodawca preferuje cywilnoprawną metodę ustalenia odszkodowania, to brak jest powodów do ograniczania zasięgu jej stosowania wyłącznie do sytuacji, w których uzgodnione zostanie odszkodowanie za wszystkie składniki wywłaszczonego mienia. Częściowemu uzgodnieniu odszkodowania nie przeciwi się kompleksowy charakter regulacji zawartej w art. 20 ust. 1 i 2 ubp.

Brak uzgodnienia odszkodowania w określonym zakresie nie rodzi ryzyka jego nieustalenia, skoro ustawodawca wyraźnie statuuje metodę ustalenia odszkodowania w zakresie, w którym strony nie osiągnęły konsensusu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to zachowuje aktualność w kontrolowanej sprawie. Nie można zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, że "prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie powiększenia uzgodnionego już odszkodowania i podjęcie w nim merytorycznego rozstrzygnięcia (tak pozytywnego jak i negatywnego) na gruncie omawianej ustawy jest niedopuszczalne".

Należy zwrócić uwagę na treść art. 21 ust. 7 ubp. Ów przepis stanowi: " Jeżeli dotychczasowy właściciel... nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji, odpowiednio, wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, o której mowa w art. 25, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności, 3) w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego". Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek dotyczących wydania nieruchomości, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Tym samym powiększenie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości stanowi jeden ze składników (elementów) odszkodowania, a nie jest dodatkową kwotą przyznawaną niezależnie od ustalonego odszkodowania. Wykładnia językowa art. 21 ust. 7 ubp, a konkretnie użytego przez ustawodawcę sformułowania "wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę" wskazuje, że w przypadku stosowania tego przepisu kwota z tytułu wydania nieruchomości stanowi dodatkowy składnik odszkodowania. W przypadku gdy w okolicznościach faktycznych danej sprawy ten element odszkodowania jakim jest kwota równa 5% wartości nieruchomości nie został ustalony w ramach uzgodnień pomiędzy stronami, bowiem istniały wątpliwości czy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne określone w art. 21 ust. 7 ubp, od spełnienia których uzależnione jest ustalenie tego elementu odszkodowania, mamy do czynienia z taką sytuacją w której uzgodnione odszkodowanie nie obejmowało wszystkich składników, a jedynie te, które między stronami były bezsporne.

Takiemu częściowemu ustaleniu odszkodowania w formie porozumienia między stronami nie stoją na przeszkodzie przepisy ustawy powodziowej, tym bardziej, że ustawa ta wyraźnie preferuje cywilnoprawną metodę ustalenia odszkodowania przed ustaleniem odszkodowania w formie postępowania administracyjnego, na co wyraźnie wskazuje między innymi systematyka ustawy. Cywilnoprawna metoda ustalania odszkodowania nie jest ograniczona tylko do takich sytuacji w których strony osiągną porozumienie co do wszystkich elementów (składników) odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są zasadne, przeto na podstawie art.188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji obowiązany będzie rozpatrzyć merytorycznie odwołanie J. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 27 lutego 2018 r., uwzględniając ocenę prawną i wskazania wyrażone w wyroku I OSK 851/21 (art.153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 ppsa.