Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1911/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.C. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował M.C. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Od decyzji tej w dniu 22 listopada 2010 r. M.C. złożył odwołanie.
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2127/11 stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Celnej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że strona złożyła odwołanie z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W tej sytuacji rozpoznanie odwołania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pismem z dnia 9 marca 2012 r. M.C. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz odwołanie od aktu mianowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Szef Służby Celnej stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Szef Służby Celnej przywrócił termin do wniesienia odwołania od aktu mianowania, a decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r.
Uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten zobowiązywał bowiem kierowników urzędu do dokonania - w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy - mianowań funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Określenie zaś stopni służbowych następowało zgodnie z art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej i uzależnione było od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej.
Zdaniem Szefa Służby Celnej w przypadku M.C. nie mógł mieć zastosowania przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten dotyczy bowiem funkcjonariuszy, którzy spełniali wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś, że w dacie tej M.C. zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy starszego rewidenta celnego. Stanowisko eksperta celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie M.C. na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej, zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.
Organ podkreślił, że nie kwestionuje faktu pełnienia przez M.C. w przeszłości obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych wynika bowiem, że funkcjonariusz zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników przed dniem 30 października 2009 r. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Skoro we wskazanym okresie M.C. nie zajmował stanowiska, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, nie mógł być mianowany na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Organ podkreślił, że zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie można odnosić do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy. Taka interpretacja prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z systematyką i celem ustawy, a także z zasadami logiki.
Z uwagi na powyższe kryteria Dyrektor Izby Celnej w [...] prawidłowo mianował M.C. na stopień służbowy starszego rachmistrza celnego, biorąc pod uwagę okres służby funkcjonariusza, jego wykształcenie, doświadczenie, zajmowane stanowisko i posiadany dotychczas stopień służbowy. Jest to najwyższy stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej, jaki mógł mu być nadany w tym korpusie.
Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej M.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie tego przepisu, a ponadto naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M.C.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie kwestią sporną jest wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w szczególności użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". W ocenie Sądu, wykładnia językowa zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. W sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej należy zatem odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, bowiem te metody służą rozstrzyganiu wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa.
Wskazać zatem należy, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wynika, iż jej celem było m.in. uporządkowanie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, tzn. dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641), zostały przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisania do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia służbowego, w jakim funkcjonariusze pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej.
Skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Interpretacja tego zwrotu przez przyjęcie, że chodzi tu o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Sugerowana przez skarżącego interpretacja przepisu oznaczałaby w praktyce, że każdy funkcjonariusz celny, który kiedykolwiek, nawet incydentalnie, zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Skarżący w dniu 30 października 2009 r. zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy starszego rewidenta celnego. Tym samym nie spełniał wymogów przewidzianych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył M.C., wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., M.C. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on dowolnego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy działanie organu stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje i pisemne polecenie Szefa Służby Celnej;
- 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania - umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w trakcie pełnienia służby przez okres ponad 7 lat, a zatem w okresie przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z tych też względów winien uzyskać stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć, zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie do korpusu oficerów młodszych jedynie osób zajmujących kierownicze stanowiska w dniu wejścia w życie nowej ustawy to użyłby zwrotu: "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jako synonimu zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Istnienie w jednym akcie prawnym dwóch zwrotów określających tę samą sytuację jest mylące dla adresata normy prawnej.
Przyjąć zatem należy, że ustawodawca dyspozycją art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej objął zarówno stany faktyczne trwające w dniu wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejsze stany faktyczne, poprzedzające wejście w życie ustawy. Zamiarem ustawodawcy niewątpliwie było utworzenie sprawnej i doświadczonej administracji celnej, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie" powinno odnosić się do całego okresu poprzedzającego wejście w życie ustawy.
Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Szef Służby Celnej przywrócił termin do wniesienia odwołania i jednocześnie w tym samym dniu Szef Służby Celnej wydał decyzję utrzymującą w mocy akt mianowania. Zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji Szef Służby Celnej nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, tj. nie poinformował, że zebrał już całość materiału dowodowego, że istnieje możliwość przejrzenia akt i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył procedurę postępowania administracyjnego. Organ nie może jednostronnie, bez stanowiska strony uznać, że określone fakty zostały udowodnione. Swoje poglądy i stanowisko musi skonfrontować ze stroną, która co do okoliczności będących przedmiotem dowodu musi mieć możliwość wypowiedzenia się.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w jej art. 223 ust. 1, który stanowił podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego w określonym korpusie.
Rozumienie analizowanego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej, w której taki zwrot został zawarty. Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł oraz kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni językowej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie oraz powszechnie stosowanego języka, a także wówczas gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod interpretacji tekstu prawnego. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego sformułowania. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w tej ustawie skutek.
Można więc rozumieć omawiany zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej lub mniej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej nie jest wystarczające dla ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Konieczne jest zatem posłużenie się także innymi metodami wykładni.
Przy interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wskazano tam na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej pragmatyki służbowej. Powołane przepisy zostały zamieszczone w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne unormowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji. Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. Nr 100, poz. 908).
Interpretując zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", należy więc mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja wskazanego pojęcia zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Zwrócić zatem trzeba uwagę na treść art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten wyraża regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami celnymi w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest przepisem nadrzędnym w tej części nowej pragmatyki służbowej, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.
Po pierwsze, nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust.2-6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty.
Po trzecie, w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust. 1, co nie jest tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.
W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie nowych stopni wraz z pierwszym przydziałem do korpusu następowało w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Przy kształtowaniu treści nowych stosunków służbowych w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, ani też badanie przyczyn i okoliczności utraty w przeszłości takich stanowisk przez celników. Zadaniem właściwego organu było jedynie wydanie decyzji porządkujących zastany stan na dzień wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w zakresie interpretacji zawartego tam zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" uznać należy za bezzasadny. Sposób rozumienia powyższego sformułowania przez Sąd I instancji jest prawidłowy i powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1872/11, z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 719/12 i sygn. akt I OSK 526/12 oraz z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1305/12, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć ponadto należy, że w okresie dostosowawczym mianowanie funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe przesądzało o przynależności celnika do wskazanego przez ustawodawcę korpusu. Kwestie te zostały precyzyjnie uregulowane w art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej, co oznacza, że organowi nie pozostawiono w tej materii żadnego luzu decyzyjnego. Zatem istotne jest jedynie to, czy celnik przed dniem wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej zajmował stanowisko lub pełnił służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym, a nie to czy spełniał takie warunki w okresie wcześniejszym oraz z jakich przyczyn nastąpiło pozbawienie celnika takiego stanowiska. Wszelkie zmiany warunków pełnienia służby lub zatrudnienia we wcześniejszym okresie funkcjonariusz mógł poddać w stosownym czasie i trybie kontroli służbowej, ewentualnie także sądowej. Nie może natomiast domagać się oceny takich działań dopiero na etapie kontroli instancyjnej i sądowej omawianego aktu mianowania wydanego na podstawie przepisów przejściowych nowej pragmatyki służbowej.
Zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej należało określić funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust.
2. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że M.C. przed dniem wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej (czyli w dniu 30 października 2009 r.) posiadał stopień służbowy starszego rewidenta celnego i zajmował stanowisko eksperta celnego. We wskazanej dacie nie pełnił on zatem służby na innym stanowisku niż te, na które został mianowany ani nie pełnił służby w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust.
2. Stanowisko, które zajmował skarżący i na którym pełnił ostatnio służbę w świetle przepisów poprzedniej pragmatyki służbowej (art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni) nie należało do stanowisk kierowniczych związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zatem organy celne w pełni zasadnie uznały, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w sprawie M.C. nie mógł mieć zastosowania. Stanowisko to prawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji.
Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony. Sądowi I instancji nie można zarzucić nie tylko błędnej wykładni ale i niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.
Nie znajdują również usprawiedliwienia sformułowane w skardze kasacyjnej dalsze zarzuty w granicach podstawy dotyczącej przepisów postępowania.
Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobną regulację w prawie administracyjnym zawiera art. 6 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle tego ostatniego przepisu konsekwentnie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, które stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zamkniętą listę źródeł prawa powszechnie obowiązującego wyznacza art. 8 i 9 oraz przepisy rozdziału III "Źródła prawa" Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP źródłami obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Mając powyższe na uwadze, co do zasady należy zgodzić się z poglądem, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że organ administracji rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną, nie może w ogóle posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Taki bowiem charakter miały wyjaśnienia Szefa Służby Celnej.
Dodatkowo zauważyć należy, że ustawodawca zobowiązując kierownika urzędu do przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przedstawił jedynie ogólny katalog przesłanek, jakimi organ winien posługiwać się przy dokonywaniu aktów mianowania. W art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej wskazał, że określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Powyższe kryteria nie zostały zmienione a jedynie uściślone przez Szefa Służby Celnej działającego na podstawie art. 10 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy. Wyjaśnienia Szefa Służby Celnej i opracowane przez niego kryteria punktowe zmierzały do ustalenia jednolitych, jawnych, czytelnych oraz bardziej szczegółowych zasad przy dokonywaniu mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej.
To że były one pomocniczo stosowane w procesie transformacji, oprócz ogólnego katalogu określonego przez ustawodawcę, nie oznacza jeszcze, że to one stanowiły podstawę materialnoprawną podejmowanych decyzji. Bezsporne bowiem jest, że decyzje w przedmiocie mianowania skarżącego kasacyjnie na nowy stopień służbowy zostały wydane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie można więc twierdzić, że organy administracji naruszyły zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., a w konsekwencji także zasadę przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP.
Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów przez nieuchylenie decyzji organów administracji, które miały być wydane ze złamaniem powołanych norm, uznać należy za bezpodstawny.
Merytoryczną ocenę ostatniego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzedzić należy, koniecznym w rozpatrywanej sprawie, przypomnieniem i wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Celem powołanego przepisu jest zatem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzona kontrola instancyjna prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu po to tylko, aby powtórzyć określone działanie z tym samym co poprzednio wynikiem (wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 1420/11).
Przedstawione uwagi odnieść należy również do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 k.p.a. Sam zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje jeszcze wystarczających podstaw do formułowania stanowiska, że kontrolowana przez sąd administracyjny decyzja podlegać powinna wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec wywiedzionego wyżej braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, powyższe uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.