Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 348/14, po rozpoznaniu skargi K. P., uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej upomnienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Naczelnik Urzędu [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko K. P., pełniącej służbę na stanowisku specjalisty Służby Celnej w Oddziale Celnym [...] Urzędu Celnego [...], oraz zarzucił jej, że w okresie od czerwca do listopada 2012 r., składając wnioski o wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu dojazdu z innej miejscowości do miejsca pełnienia służby w Oddziale Celnym [...], oświadczyła, że ani ona ani jej małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego i nie zamieszkują w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, mimo że wiedziała, iż jest to niezgodne ze stanem faktycznym, przez co wprowadziła w błąd przełożonego i innych funkcjonariuszy, na skutek czego zostało jej przyznane i wypłacone nienależne świadczenie w kwocie 2602 zł, powodujące szkodę w służbie, tj. popełnienie przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 166 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm. - dalej jako "ustawa o Służbie Celnej").
Następnie orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 166 pkt 5, art. 167 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 pkt 1, art. 169 ust. 1 i 4 pkt 1, art. 178 ust. 1 i 3, art. 179 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, Naczelnik Urzędu Celnego [...] uznał K. P. winną popełnienia powyższego przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył jej karę dyscyplinarną upomnienia.
Dyrektor Izby Celnej w [...], po rozpoznaniu odwołania K. P., orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 437 § 1 k.p.k. w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że K. P. zameldowana była na pobyt stały w miejscowości N., natomiast jako miejscowość, w której zamieszkiwała, wskazywała miejscowość N. Zebrane w trakcie postępowania dyscyplinarnego dowody nie potwierdziły jednoznacznie, że obwiniona przebywała z zamiarem stałego pobytu w jednej z tych miejscowości. Postępowanie dyscyplinarne wykazało natomiast, że K. P. w okresie od czerwca do listopada 2012 r. spełniała przesłankę wykluczającą jej prawo do równoważnika z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby, to jest przesłankę dot. posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
K. P. swoje mieszkanie położone w N. w marcu 2012 r. aktem notarialnym przekazała w darowiźnie swej córce. W akcie tym na rzecz obwinionej została ustanowiona nieograniczona służebność całego mieszkania. Oznacza to, że K. P. nie była we wskazanym okresie pozbawiona prawnej i faktycznej możliwości korzystania z tego mieszkania oraz przebywania w nim. Posiadanie służebności mieszkania, zgodnie ze stanowiskiem Wydziału Prawnego Izby Celnej w [...], mieści się w zakresie pojęcia posiadania mieszkania. Z powyższego wynika, że obwiniona posiada prawo do lokalu i prawo do zamieszkiwania w miejscowości pobliskiej.
Zatem składane przez obwinioną oświadczenia, iż nie posiada lokalu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, doprowadziły do wprowadzenia w błąd przełożonego i członków komisji ds. przyznawania równoważnika z tytułu dojazdu, a w konsekwencji do wypłaty obwinionej nienależnego świadczenia.
Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że obwiniona nie miała zamiaru popełnienia przewinienia, jednakże mogła przewidzieć, że swoim zachowaniem doprowadzi do przewinienia określonego w art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej. Funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, gdy miał zamiar popełnienia przewinienia dyscyplinarnego lub przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godził, bądź nie mając zamiaru popełnienia przewinienia, popełnił je na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Przewinienie dyscyplinarne określone w art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej można popełnić zarówno z winy umyślnej, jak i nieumyślnej. Składane przez obwinioną oświadczenia nie nosiły, w ocenie organu, znamion celowego, zamierzonego działania, niemniej dowodzą jej lekkomyślności i braku niezbędnej ostrożności, co doprowadziło do wprowadzenia w błąd osób przyznających równoważnik, a w konsekwencji do wypłaty nienależnego świadczenia.
Od powyższego orzeczenia Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. P. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie 1) art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez błędne przyjęcie, iż delikt dyscyplinarny określony w tym przepisie można popełnić w sposób nieumyślny, w zestawieniu z faktem, iż organy dyscyplinarne ustaliły nieumyślność działań obwinionej;
2) naruszenie art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 352 § 1 i § 2 k.c., poprzez błędne przyjęcie, iż w pojęciu "posiadanie lokalu mieszkalnego" mieści się również służebność lokalu mieszkalnego. Ponadto zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na: a) przyjęciu, iż w chwili składania wniosku o wypłatę równoważnika miała wątpliwości, co do znaczenia prawnego pojęcia "posiadanie lokalu", tj. nie wiedziała, czy w tym pojęciu zawiera się służebność mieszkania, podczas gdy w skutek pouczenia przez notariusza była całkowicie przekonana, iż służebność mieszkania nie mieści się w tym pojęciu; b) przyjęciu, iż w chwili składania wniosku nie mieszkała na stałe w miejscowości N., w sytuacji gdy ewidentnie wskazują na to dołączone do akt sprawy dokumenty urzędowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego [...].
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że K. P. została uznana winną popełnienia przewinienia dyscyplinarnego przewidzianego w art. 166 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem Sądu przypisany skarżącej czyn nie został przez organ udowodniony. Ponadto organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, prezentując w tym zakresie nadmierny rygoryzm. Organ uznał, iż skoro K. P. przysługuje prawo służebności lokalu, położonego w N., to oświadczenie skarżącej o "nieposiadaniu lokalu" wprowadziło organ w błąd, bowiem skarżąca, składając wniosek o przyznanie równoważnika za dojazd, powinna upewnić się, co do właściwej interpretacji zwrotu "posiada nieruchomość".
Zauważyć jednak należy, iż organy przyznające prawo do równoważnika, mając wątpliwości prawne co do zakresu tego pojęcia, posłużyły się opinią prawną, sporządzoną przez Wydział Prawny Izby Celnej w [...], zawartą w piśmie z dnia 19 lipca 2012 r. oraz w piśmie z dnia 26 lutego 2013 r. Opinia ta zawierała pogląd, iż przesłankę posiadania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza celnego należy utożsamiać z prawem własności lokalu oraz że posiadanie służebności mieszkania stanowi prawo do zamieszkiwania i zawiera się w zakresie pojęcia "posiadanie" w rozumieniu w art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, niezależnie od faktycznego wykonywania służebności.
W ocenie Sądu, powyższa wewnętrzna opinia, na której oparł się organ, jest niepełna i odbiega od orzecznictwa SN w tym zakresie, nadto jest dla skarżącej krzywdząca. Stawianie skarżącej zarzutu, iż dokonała niewłaściwej wykładni pojęcia "posiadanie lokalu" oraz że powinna mieć świadomość sytuacji prawnej i jednocześnie uznanie, że złożyła ona oświadczenie w sposób nieostrożny i lekkomyślny, należy ocenić za co najmniej niezrozumiałe w kontekście wątpliwości interpretacyjnych samego organu co do rozumienia tego pojęcia i posłużeniu się opinią prawną w tym zakresie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, że brak wiedzy obwinionej, co do interpretacji przepisów dokonanej przez Wydział Prawny Izby Celnej, nie oznacza, że składając oświadczenie robiła to bez świadomości prawnej (...) jest brakiem ostrożności strony. Takie stwierdzenia dodatkowo czynią stanowisko organu niespójnym i nielogicznym w kontekście faktu, iż skarżąca jest funkcjonariuszką celną a nie prawnikiem.
Zdaniem Sądu organ przerzucił odpowiedzialność na funkcjonariusza za to, że przy składaniu wniosku o równoważnik za dojazd nie miał świadomości skutków prawnych wynikających z ustanowionego na jego rzecz ograniczonego prawa rzeczowego (służebności lokalu), podczas gdy to na organie ciążył obowiązek oceny i weryfikacji złożonego wniosku pod względem formalnym i prawnym. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można było przyjąć, że skarżąca wprowadziła organy w błąd, składając wniosek o przyznanie równoważnika za dojazd. Organ wykazał nieuzasadniony rygoryzm, bowiem nieprawidłowo zinterpretował treść art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, wywodząc z tej interpretacji skutki negatywne dla skarżącej. Samo ustanowienie na rzecz K. P. ograniczonego prawa rzeczowego, to jest służebności lokalu, w sytuacji, gdy skarżąca w tym lokalu nie zamieszkuje, nie dawało podstaw do uznania, że skarżąca "posiada lokal mieszkalny" w rozumieniu art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zwłaszcza że przedkładała ona dowody wskazujące, iż mieszka w innej miejscowości.
Konkludując, WSA w Warszawie stwierdził, że wątpliwości interpretacyjne, dotyczące art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, nie powinny skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną skarżącej w kontekście ustalenia braku umyślności w jej działaniu.
Dodatkowo zdaniem Sądu I instancji zwrócić należy uwagę na to, że organ nie odniósł się do kwestii przedawnienia postępowania dyscyplinarnego. Stosownie do art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz po upływie 2 lat od popełnienia czynu, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5. Organ nie wskazał, w jakiej dacie powziął wiadomość o naruszeniu przez skarżącą obowiązków służbowych oraz nie wyjaśnił, czy od tej daty nie upłynął okres 3 miesięcy, o jakim mowa art. 175 ust. 1 ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien zatem zbadać i ocenić powyższą okoliczność, porównując datę złożenia przez skarżącą wniosku (1 grudnia 2012 r.) z datą wydania postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego [...] o wszczęciu postępowania wyjaśniającego oraz z datą wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z dnia [...] marca 2013 r.
Za trafny zdaniem WSA w Warszawie należy również uznać zarzut, nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego co do rzeczywistego miejsca zamieszkania skarżącej. Organ nie odniósł się do przedstawionych przez skarżącą dokumentów, potwierdzających faktyczne miejsce jej zamieszania (inne niż zameldowania).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł Dyrektor Izby Celnej w [...]. Organ skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi Dyrektor Izby Celnej w [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. błędną wykładnię art. 157 ust. 1 i art. 157 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w powiązaniu z § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wypłaty równoważnika z tytułu dojazdu funkcjonariuszy celnych do miejsca pełnienia służby (Dz. U. z 2009 r., Nr 181, poz. 1410 ze zm.) poprzez uznanie, że prawo do służebności lokalu jest równoznaczne z nieposiadaniem lokalu, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uznania, że organ błędnie zinterpretował art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej,
- 2. błędną wykładnię art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej poprzez przyjęcie, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby pomimo posiadania służebności mieszkania w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.
Ponadto organ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i w zw. z art. 3 § 1 i § 3 P.p.s.a. oraz w zw. art. 166 pkt 5 oraz art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z uwagi na niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez uchylenie zaskarżonych orzeczeń dyscyplinarnych na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organ dyscyplinarny w sposób krzywdzący zinterpretował treść art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w sytuacji, gdy organ dyscyplinarny prawidłowo ustalił, że funkcjonariusz celny wprowadził w błąd organ przyznający równoważnik za dojazd poprzez złożenie nieprawdziwego oświadczenia we wniosku o przyznanie równoważnika z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej oraz w zw. z § 4 ust. 1, § 4 ust. 2 oraz w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wypłaty równoważnika z tytułu dojazdu funkcjonariuszy celnych do miejsca pełnienia służby, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonych orzeczeń i w konsekwencji niezasadne ich uchylenie zamiast oddalenia skargi, na skutek wadliwego przyjęcia przez Sąd, że organy przyznające równoważnik miały wątpliwości prawne co do zakresu pojęcia "posiadanie nieruchomości" i posłużyły się opiniami prawnymi sporządzonymi przez Wydział Prawny Izby Celnej w [...] z dnia 19 lipca 2012 r. oraz z dnia 26 lutego 2013 r., w sytuacji gdy weryfikacja składanych wniosków w sprawie wypłaty równoważnika z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby następuje wyłącznie na podstawie dokumentów wymienionych we wskazanym rozporządzeniu Ministra Finansów, a cytowane opinie prawne sporządzane były na potrzeby innych postępowań i w związku z zapytaniami innych organów;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a, w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 3 § 1 i § 3 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 24 ust. 3 i art. 169 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonych orzeczeń, a w konsekwencji niezasadne ich uchylenie zamiast oddalenia skargi, na skutek wadliwego przyjęcia, że kierownik urzędu, do którego składane są wnioski o wypłatę równoważnika z tytułu dojazdu funkcjonariuszy celnych do miejsca pełnienia służby jest jednocześnie dla K. P. organem dyscyplinarnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że równoważnik z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby przysługuje funkcjonariuszowi tylko w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej oraz § 4 ust. 1- 3 i § 6 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wypłaty równoważnika z tytułu dojazdu funkcjonariuszy celnych do miejsca pełnienia służby. Dokonując wykładni art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, trzeba mieć na uwadze, że ratio legis instytucji przewidzianej w tym przepisie wyklucza możliwość zamieszkiwania w lokalu położonym w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nie jest istotna okoliczność, gdzie funkcjonariusz faktycznie zamieszkuje. Równoważnik z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby przyznaje się tylko wówczas, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek nie zamieszkują lub nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
W niniejszej sprawie K. P. z uwagi na posiadaną służebność osobistą mieszkania miała możliwość zamieszkiwania w miejscowości pobliskiej do miejscowości, w której pełniła służbę, co wykluczało jej prawo do przedmiotowego świadczenia.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie posłużył się pozanormatywną kategorią oceny dokonanej wykładni art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zarzucając organom nadmierny rygoryzm. Reguły interpretacyjne nie uzależniają dokonywania wykładni od "stopnia rygoryzmu" i wyciągania z tej interpretacji – jak to określił Sąd - negatywnych skutków. Wbrew twierdzeniom Sądu, organ prawidłowo zinterpretował przepisy w kontekście ustalonego stanu faktycznego. Nie można bowiem zapominać, że równoważnik przyznawany jest na wniosek funkcjonariusza. Funkcjonariusz poświadcza własnoręcznym podpisem określone oświadczenia, a zatem składając wniosek ma obowiązek wypełnić go zgodnie z prawdą. Jeżeli funkcjonariusz nie jest pewny interpretacji określonego zapisu lub spełnienia określonych przesłanek, to w celu uniknięcia pomyłki może zwrócić się o opinię do właściwej komórki, w której pełni służbę. Postępowanie funkcjonariusza, które jest oparte na niewiedzy w zakresie interpretacji i stosowania prawa, nie daje podstaw do twierdzenia, że organ błędnie zinterpretował przepis lub że wykładnia organu była zbyt rygorystyczna lub krzywdząca.
Obowiązkiem funkcjonariusza jest podanie we wniosku prawdziwych i rzetelnych danych, tym bardziej, że z uprawnienia do równoważnika funkcjonariusz może ale nie musi skorzystać. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 157 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Służbie Celnej oraz § 4 ust. 1- 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 października 2009 r. Sąd I instancji niewłaściwie zinterpretował te przepisy. Błędnie bowiem przyjął, że przysługiwanie prawa do służebności lokalu jest równoznaczne z nieposiadaniem lokalu oraz że funkcjonariuszowi, który posiada osobistą służebność mieszkania, przysługuje równoważnik, chociaż taka przesłanka wyłącza przyznanie mu takiego świadczenia.
W konsekwencji Sąd doszedł do niewłaściwego wniosku, iż to organ dyscyplinarny błędnie zinterpretował treść art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej oraz że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby, pomimo posiadania mieszkania w miejscowości pobliskiej.
WSA w Warszawie uchylił zaskarżone orzeczenia, mimo że rozpatrywaną skargę powinien oddalić. Dokonanie nieprawidłowej kontroli uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.
Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie w aktach sprawy nie znajduje potwierdzenia stanowisko Sądu, iż organy przyznające równoważnik miały wątpliwości prawne co do zakresu pojęcia "posiada nieruchomość", o czym ma świadczyć fakt posłużenia się opiniami prawnymi. Tymczasem żadna z tych opinii nie została wydana na wniosek organu przyznającego przedmiotowy równoważnik, to jest Dyrektora Izby Celnej w [...]. Opinia z dnia 19 lipca 2012 r. została sporządzona na potrzeby kontroli wewnętrznej, a opinię z dnia 26 lutego 2013 r. opracowano na potrzeby postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego a nie organu przyznającego równoważnik.
Organ przyznający równoważnik dokonuje oceny i weryfikacji złożonych wniosków wyłącznie na podstawie dokumentów określonych w załączniku nr 1 i nr 2 do powołanego rozporządzenia Ministra Finansów, na podstawie informacji zawartych w tych dokumentach oraz na podstawie dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów dojazdu. Dyrektor Izby Celnej w [...] powołał Komisję mającą ocenić zasadność przyznania funkcjonariuszowi równoważnika z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Przewodniczący Komisji związku z ujawnieniem faktu, iż K. P. posiada w zasobach kadrowych dwa adresy (zameldowania i zamieszkania), przekazał organowi dyscyplinarnemu materiały dotyczące skarżącej oraz przedstawił w piśmie stanowisko Wydziału Prawnego dot. interpretacji art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.
Skarżący kasacyjnie organ zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 169 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej orzekanie kar dyscyplinarnych należy do właściwych organów dyscyplinarnych, to jest naczelnika urzędu celnego lub dyrektora izby celnej albo Szefa Służby Celnej. Ponieważ K. P. od dnia 1 czerwca 2012 r. pełni służbę w Urzędzie Celnym [...], właściwym dla niej organem dyscyplinarnym jest Naczelnik tego Urzędu Celnego, nie zaś Dyrektor Izby Celnej w [...]. Powyższej różnicy nie dostrzegł WSA w Warszawie, o czym świadczy m.in. fakt wydania zalecenia dotyczącego porównania daty złożenia przez skarżącą wniosku do dyrektora izby celnej o wypłatę równoważnika, z datą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez organ dyscyplinarny, a także zakwestionowanie faktu zwrócenia się przez organ dyscyplinarny o opinię prawną, dotyczącą tej konkretnej sprawy. Kwestia, czy powzięcie wiadomości o nieprawidłowościach przez kierownika urzędu jest jednoznaczne z powzięciem wiedzy w tym zakresie przez organ dyscyplinarny, mogłaby mieć zatem znaczenie tylko w przypadku, gdyby wskazane obowiązki służbowe naruszył funkcjonariusz pełniący służbę w izbie celnej. Taka zaś sytuacja w sprawie nie miała miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem rozpatrywanej skargi kasacyjnej jest wyrok WSA w Warszawie wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) oraz gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest wskazanie konkretnych przepisów proceduralnych, którym uchybił organ, a także wykazanie nie tylko, że określone uchybienia w ogóle miały miejsce, ale że mogły one rzutować na wynik sprawy.
Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy mogłoby być inne.
Obowiązek wykazania przez sąd takich przesłanek zastosowania przez sąd instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. potwierdza także treść art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd w pisemnych motywach swego orzeczenia zobowiązany jest między innymi wyjaśnić podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, a ponadto w uzasadnieniu wyroku, w wyniku którego sprawa ma być ponownie przez organ rozpatrzona, musi zawrzeć wskazania co dalszego postępowania. Gdy na skutek uchylenia decyzji lub postanowienia sprawa trafia ponownie do właściwego organu, to organ ten związany jest oceną i wskazaniami sądu. Oczywistym jest, że ocena prawna i wskazania sądu muszą być rzetelne i pełne. Organ nie może zatem tej oceny i wskazań domniemywać.
Powyższe uwagi zachowują także aktualność w przypadku uchylenia przez sąd orzeczeń dyscyplinarnych.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wytknął organowi, że nie ustalił on prawidłowo stanu faktycznego sprawy, gdyż nie zbadał rzeczywistego miejsca zamieszkania K. P. i nie odniósł się do przedstawionych przez nią dokumentów mających wskazywać na faktyczne miejsce jej zamieszkania. Stawiając taki zarzut, Sąd I instancji nie podał jakiegokolwiek przepisu procesowego, który miał w tym zakresie złamać organ. Ponadto WSA w Warszawie nie sprecyzował, czy jego zastrzeżenia dotyczą organu I instancji czy także, i w jakim zakresie, organu odwoławczego.
Sąd nie próbował też wykazać, by brak powyższych ustaleń w ogóle mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznaczać to może, że WSA w Warszawie chyba zapomniał, że o tym, jakie ustalenia są w danej sprawie niezbędne nie może przesądzać subiektywne przekonanie sądu czy stron postępowania. Określenie faktów mających znaczenie dla konkretnej sprawy dokonuje się w oparciu o przepis prawa materialnego będący podstawą rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie może więc ulegać wątpliwości, że celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego także w sprawie dyscyplinarnej nie jest badanie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących obwinionego lecz ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie.
Tym samym najpierw niezbędne jest dokonanie prawidłowej wykładni norm materialnoprawnych, a dopiero później można oceniać, czy konkretne ustalenia w danej sprawie rzeczywiście były niezbędne i tym samym czy ich brak mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie zakres niezbędnych w niej ustaleń wyznaczała treść art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że przy ocenie uprawnień do przewidzianego tam równoważnika nie zawsze jest istotne ustalenie miejsca faktycznego zamieszkania funkcjonariusza. Samo bowiem posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyklucza możliwość przyznania omawianego równoważnika. Jeżeli organy skoncentrowały się na tej właśnie przesłance to zbędne było dokonywanie przez nich ustaleń dotyczących drugiego z warunków przedmiotowego świadczenia, to jest miejsca faktycznego zamieszkania funkcjonariuszki. Dlatego też powyższy zarzut Sądu I instancji uznać należy za chybiony. Jest on zbyt ogólnikowy, ale także merytorycznie nieuzasadniony.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie ponadto zarzucił, że organ nie odniósł się do kwestii przedawnienia postępowania dyscyplinarnego. W związku z tym Sąd zalecił organowi, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy porównał datę złożenia przez K. P. wniosku (1 grudnia 2012 r.) z datą wydania postanowienia Urzędu Celnego [...] (powinno być Naczelnika Urzędu Celnego [...]) o wszczęciu postępowania wyjaśniającego (dnia 9 stycznia 2013 r.) oraz z datą wydania postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego (dnia 13 marca 2013 r.). Formułując taki zarzut oraz takie wskazania WSA w Warszawie, nie przeanalizował w dostatecznym stopniu ani treści przytoczonego art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej ani innych przepisów pragmatyki służbowej celników. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia powzięcia przez organ dyscyplinarny wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych przez funkcjonariusza oraz po upływie 2 lat od popełnienia czynu, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5. Z treści tego przepisu wynika, że dla biegu przewidzianego tam terminu przedawnienia zasadnicze znaczenie ma przede wszystkim data powzięcia stosownej informacji przez organ dyscyplinarny a nie jakikolwiek inny organ Służby Celnej.
Ponadto nie chodzi tu o informację o jakimkolwiek zachowaniu się funkcjonariusza lecz "wiadomości o naruszeniu obowiązków służbowych", czyli wiarygodną informację mogącą uzasadnić przekonanie organu dyscyplinarnego, że określone zachowanie funkcjonariusza stanowi naruszenie przez niego obowiązków służbowych. Ponadto w przypadku funkcjonariuszy omawianej formacji nie zawsze zachodzi tożsamość organu dyscyplinarnego i organu właściwego w sprawach świadczeń przysługujących celnikom. W konsekwencji powzięcie przez kierownika urzędu wiadomości o naruszeniu przez funkcjonariusza obowiązków służbowych nie musi jeszcze oznaczać, że wiedzę w tym zakresie jednocześnie powziął organ dyscyplinarny.
Postępowanie dyscyplinarne, zgodnie z art. 174 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, wszczyna właściwy organ dyscyplinarny. Jeżeli K. P. od dnia 1 czerwca 2012 r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym [...], to właściwym dla niej organem dyscyplinarnym – jak wynika z art. 169 ustawy o Służbie Celnej - był Naczelnik tego Urzędu Celnego a nie Dyrektor Izby Celnej w [...]. Natomiast w myśl § 6 rozporządzenia w sprawie wypłaty równoważnika z tytułu dojazdu funkcjonariuszy celnych do miejsca pełnienia służby wnioski o wypłatę omawianego świadczenia składa się do kierownika urzędu, w którym funkcjonariusz pełni służbę. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej kierownikiem urzędu w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostkach wymienionych w art. 22 pkt 2 i 3 ustawy o Służbie Celnej, w tym w urzędzie celnym, jest dyrektor izby celnej. Organem właściwym do rozpatrzenia wystąpienia K. P. o przyznanie jej równoważnika za dojazd był zatem Dyrektor Izby Celnej w [...].
Dlatego też do tego właśnie organu skarżąca złożyła swój wniosek z dnia 1 grudnia 2012 r. W sytuacji gdy w stosunku do K. P. organem dyscyplinarnym był Naczelnik Urzędu Celnego [...], data złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 1 grudnia 2012 r. do Dyrektora Izby Celnej w [...] nie mogła mieć żadnego znaczenia dla biegu terminu określonego w art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Z akt sprawy bezspornie wynika, że pierwsza informacja o nieprawdziwych danych zawartych w oświadczeniu K. P. została zawarta w piśmie Przewodniczącego Komisji ds. przyznawania równoważnika z tytułu dojazdu do miejsca pełnienia służby z dnia 14 grudnia 2012 r. Pismo to stanowiło podstawę do zlecenia w dniu 24 grudnia 2012 r. wszczęcia przez rzecznika dyscyplinarnego stosownego postępowania wyjaśniającego. Skoro organ dyscyplinarny najwcześniej w dniu 14 grudnia 2012 r. mógł uzyskać informację o naruszeniu przez K. P. obowiązków służbowych, a postępowanie dyscyplinarne przeciwko niej wszczął w dniu 13 marca 2013 r., to sugestie WSA w Warszawie co do możliwości przekroczenia trzymiesięcznego terminu przewidzianego w art. 175 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej uznać należy za całkowicie bezzasadne, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej.
Zdaniem NSA zasadne są również sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. WSA w Warszawie zarzucił organom nadmierny rygoryzm przy wykładni art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wskazał przy tym jedynie na bliżej nieokreślone orzecznictwo Sądu Najwyższego, bez podania jakiegokolwiek orzeczenia tego Sądu mającego potwierdzać zakładane tezy. Ponadto odwołał się do własnych przekonań, że skoro K. P. nie jest prawnikiem, to miała prawo nie zdawać sobie sprawy ze skutków prawnych złożonych przez siebie oświadczeń. W związku z taką, bardzo zresztą lakoniczną, argumentacją WSA w Warszawie w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej równoważnik z tytułu dojazdu przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli funkcjonariusz ten i jego małżonek nie zamieszkują lub nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ewentualnie w miejscowości pobliskiej.
Treść powołanego przepisu wskazuje, że o prawie do przedmiotowego świadczenia decyduje przede wszystkim to czy funkcjonariusz lub małżonek posiadają w określonych miejscowościach lokal mieszkalny a nie to czy w takim lokalu faktycznie zamieszkują. Celem instytucji przewidzianej w omawianym przepisie było przyznanie równoważnika, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek rzeczywiście nie posiadają lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a zatem gdy funkcjonariusz nie ma nawet potencjalnych możliwości zamieszkania w takich miejscowościach i w konsekwencji zmuszony jest dojeżdżać do miejsca pełnienia służby z dalszych odległości, ponosząc z tego tytułu dodatkowe koszty dojazdu.
Natomiast omawiana rekompensata za zwiększone koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby nie przysługuje funkcjonariuszowi, który we wskazanych miejscowościach posiada lokal mieszkalny, ale rezygnuje z możliwości zamieszkania w nim, decydując się na zamieszkanie w innej, dalej położonej miejscowości. Funkcjonariusz ten chociaż także ponosi dodatkowe koszty dojazdu do miejsca pełnienia służby, to nie może już skutecznie domagać się zwrotu takich wydatków. Zwiększone koszty dojazdu są wówczas skutkiem własnego wyboru celnika, a nie skutkiem nieposiadania lokalu i związanym z tym brakiem możliwości zamieszkania w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Takie stanowisko nie jest - jak to przyjął Sąd I instancji – wynikiem nadmiernego rygoryzmu organów orzekających w niniejszej sprawie, ale rezultatem prawidłowej wykładni gramatycznej i celowościowej art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że K. P. była właścicielką mieszkania położonego w N., czyli w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby. Skarżąca wyzbyła się własności tego mieszkania, przekazując je w drodze darowizny na rzecz swej córki. Nadal jednak zachowała prawo do dożywotniego i bez żadnych ograniczeń korzystania z całego lokalu mieszkalnego, co zagwarantowała ustanowiona na jej rzecz w umowie darowizny służebność mieszkania. Ze względu na takie uprawnienia organy miały pełne podstawy do przyjęcia, że K. P. nie przestała być posiadaczką lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 157 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, a zatem że nie spełniała ona warunków do przyznania jej przewidzianego w tym przepisie równoważnika.
Równoważnik z tytułu dojazdu, jak wynika z § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 października 2009 r., wypłacany jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza oraz na podstawie zawartych w takim wniosku oświadczeń celnika oraz dołączonych przez niego dokumentów. Oczywistym zatem jest, że funkcjonariusz ubiegając się o określone świadczenia, powinien mieć świadomość, jakie przesłanki musi spełnić, aby jego roszczenie zostało uwzględnione. Zobowiązany jest ponadto podać tylko prawdziwe dane i okoliczność tę potwierdzić własnym podpisem. W przeciwnym razie musi ponosić skutki prawne złożonego przez siebie wadliwego oświadczenia, łącznie z odpowiedzialnością dyscyplinarną za przewinienie dyscyplinarne przewidziane w art. 166 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.
W rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do uznania K. P. za winną popełnienia przypisanego jej przewinienia dyscyplinarnego i wymierzenia jej najniższej z dopuszczalnych kar dyscyplinarnych. Wymieniona składając wniosek o przyznanie jej omawianego równoważnika za dojazd, zataiła bowiem fakt, że jest posiadaczką lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Podała zatem nieprawdziwe dane, czym przyczyniła się do wypłaty jej przez organ nienależnego świadczenia. Takiego zachowania się K. P. w żadnym przypadku nie może usprawiedliwiać ani okoliczność, że skarżąca miała uzyskać błędne informacje od notariusza ani fakt, że nie jest ona prawnikiem.
Po pierwsze, notariusz nie jest uprawniony do udzielania takich porad prawnych, a ponadto skarżąca jako funkcjonariusz Służby Celnej nie może zasłaniać się nieznajomością prawa. Wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej, niezależnie od tego czy posiadają wykształcenie prawnicze, zobowiązani są do realizowania zadań powierzonych tej formacji. Służba Celna powołana jest między innymi do rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania określonych przestępstw (art. 2 ustawy). Funkcjonariusze Służby Celnej zobowiązani są w szczególności dochować obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania, rzetelnie wykonywać powierzone zadania, a nadto racjonalnie gospodarować środkami publicznymi (art. 122 ustawy o Służbie Celnej). Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, aby celnicy sami nie respektowali obowiązującego prawa oraz przyczyniali się do wypłaty ze środków publicznych nienależnych im świadczeń.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz oddalił skargę.
O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).