Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1729/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego nr [...] zmian w zakresie użytków gruntowych, występujących na działkach ewidencyjnych oznaczonych nr [...], [...] i [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie był stroną postępowania administracyjnego w wyniku którego została wydana decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lipca 2007 r. i nie może być również uznany za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie.
Skarżący nie przedstawił żadnego tytułu prawnego do nieruchomości oraz nie wskazał przepisu prawa materialnego z którego da się wywieść istnienie po jej stronie interesu prawnego.
Ponadto, wskazywany przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U Nr 45, poz. 435 ze zm.) nie może stanowić normy prawa materialnego, która wskazywałaby na istnienie interesu prawnego po stronie tegoż podmiotu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z [...] lipca 2007 r.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 28, art. 138 § 1 pkt. 2 oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił stanowisko organu, iż zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w związku z tym, że wniosek został złożony przez podmiot nie legitymujący się posiadaniem interesu prawnego.
Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wskazał na czym miałby polegać jego interes prawny w postępowaniu, w zakresie rozstrzygnięcia o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...], w zakresie użytków gruntowych i gleboznawczej klasyfikacji gruntów występujących na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowe działki są własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie C. w W. Tak więc skarżący nie wskazuje, aby posiadał tytuł prawny do przedmiotowych gruntów, co pozwalałoby uznać jego legitymacje do występowania w sprawie. Z tego względu nie można uznać aby przedmiotowa decyzja Starosty Tatrzańskiego w jakikolwiek sposób wpływała na sferę praw bądź obowiązków skarżącego.
Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż mimo błędnego powołania przez organ przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, decyzja Starosty Tatrzańskiego nie była decyzją, która dokonywała zmiany w zakresie użytków gruntowych, a mianowicie z "lasu" na "użytek rolny".
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2008 r. Ponadto wniósł o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., w zw. z art. 28 i 157 § 2 kpa oraz w zw. z art. 5, 11 ust. 1 i 2, art. 26, art. 28 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niezastosowanie;
- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo, że stan sprawy nie uprawniał do jego zastosowania.
W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest klasyfikacja gruntów pod lasami, stanowiącymi jak też niestanowiącymi własności Skarbu Państwa, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. ze względu na nałożone na ten organ ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązki w zakresie ochrony gruntów leśnych, a w szczególności w ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne i nierolnicze.
Starosta Tatrzański orzekł w przedmiocie klasyfikacji gruntów, mających nadal charakter gruntów pod lasami – grunty te nie zostały wyłączone z produkcji leśnej. Wobec tego Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie miał przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., aczkolwiek z racji nałożonych na ten podmiot ustawowych obowiązków, a nie ze względu na interes prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zagadnienia przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie da się ująć w żadne reguły. Można ten przymiot mieć w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a nie mieć go w postępowaniu zwykłym. Z tego powodu w każdej sprawie należy tę kwestię rozważyć indywidualnie badając jakiego interesu prawnego będą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji.
W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest ten, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie, z którą pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim szerokim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek wynikający z normy prawa materialnego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. O ile w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowo-administracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowo- administracyjnego. W rezultacie stwierdzenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący swój interes prawny w żądaniu rozpoznania skargi na decyzję Głównego Geodety Kraju utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważność decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lipca 2007r wywodzi z treści art.13 ust. 2 ustawy o lasach, zaś skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów art. 5, art.11 ust.1 i 2, art.26, art.28 ust.7 stawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazane przez skarżącego przepisy są przepisani o charakterze ustrojowym. Wskazują one podmioty odpowiedzialne za ochronę gruntów rolnych i leśnych, oraz określają organy właściwe do wydawania decyzji w tym przedmiocie. Skarżący nie wskazał na żaden przepis prawa materialnego z którego by wynikał tytuł prawnorzeczowy do działek stanowiących przedmiot decyzji Starosty Tatrzańskiego. Działki objęte zmianami w operacie ewidencji gruntów i budynków o nr. [...], [...], i [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie C. w W. Skoro nie istnieje norma prawa materialnego, z której skarżący mógłby wywieść konkretny, indywidualny i rzeczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. to z tego powodu nie służy skarżącemu przymiot strony ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym w sprawie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków.
Z omówionych powyżej względów zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jest nieuzasadniony, tak jak nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, gdyż jak wcześniej wspomniano brak interesu prawnego prowadził do oddalenia skargi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a..