Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Wa 2050/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. oddalono skargę K.O. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w nakazie inspektora pracy.
Opisany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., po przeprowadzeniu kontroli pracodawcy Przedsiębiorstwo [..], decyzjami zawartymi w nakazach inspektora pracy zobowiązał pracodawcę do usunięcia stwierdzonych w wyniku kontroli uchybień w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy.
W dniu 13 lutego 2009 r. K.O. wystąpił do Okręgowego Inspektora Pracy w B. o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji z dnia [...] września 2008 r. zawartych w nakazach o nr rej.[...] oraz [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów o właściwości. Okręgowy Inspektor Pracy, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na postawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych we wniosku, a rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzje zawarte w nakazach inspektora pracy działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1085/09 oddalił skargę K.O. na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 290/10 oddalił jego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W dniu 30 czerwca 2009 r. K.O. zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w B. z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w nakazie inspektora pracy z dnia [...] września 2008 r. o nr rej. [...], tym razem w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1718/09 oddalił skargę K.O. na powyższą decyzję wyrażając pogląd, iż nie ma zakazu wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, gdy wynikiem tego postępowania było oddalenie skargi.
Wyrok oddalający skargę daje natomiast podstawę do uznania, iż kontrolowany akt jest zgodny z prawem, co z kolei prowadzić może do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast nie może być podstawą do odmowy wszczęcia takiego postępowania. Jednak zdaniem Sądu, wymienienie art. 157 § 3 k.p.a. w sentencji decyzji, w sytuacji gdy w swojej istocie sprawa została rozpoznana merytorycznie w ramach dyspozycji art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., było błędem, który nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskutek skargi kasacyjnej K.O. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1368/2010 uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazał, iż z porównania art. 157 § 3 k.p.a. z art. 158 § 1 k.p.a. wynika, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, motywując to brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia.
Organ może bowiem wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.), wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zawartych w nakazie z [...] września 2008 r., nr [...], to organy administracji nie miały prawa dokonać oceny, czy decyzja ta jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a ocena prawna Sądu I instancji zapadła z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oznacza, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło być z powodu niedopuszczalności postępowania w tej sprawie. Oznacza to, że z faktu wydania takiej decyzji nie wolno wywodzić żadnych wniosków, co do zasadności żądania strony.
Po ponownym postępowaniu Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w nakazie inspektora pracy z dnia [...] września 2008r. nr rej. [...] ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Wskazał, iż ponowne rozpoznanie przedmiotowego nakazu pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., prowadziłoby do wydania decyzji nieważnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dotyczyłaby ona bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
W odwołaniu od powyższej decyzji K.O. podniósł, że jego wcześniejszy wniosek z dnia 13 lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oparty był jedynie na zarzucie niewłaściwości organu. Obecny wniosek z dnia 30 czerwca 2009 r. dotyczy natomiast całkowicie nowych faktów, które wcześniej nie były organowi znane. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w nakazie z dnia [...] września 2008 r. nr rej. [...].
Główny Inspektor Pracy, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B.. Organ stwierdził, iż w decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zawartej w nakazie inspektora pracy z dnia [...] września 2008r. nr rej. [...] odniesiono się już do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zostało poddane kontroli sądów administracyjnych obu instancji. Jako przesądzone należy więc przyjąć, iż kontrolowany nakaz inspektora pracy nie jest obarczony żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności.
Organ odwoławczy powołał się na art. 170 p.p.s.a. wskazując, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca wyroku określona w powyższym przepisie oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zaskarżona została przez K.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej zarzucono zarówno naruszenie prawa procesowego (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego (art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Zdaniem skarżącego organ nie odniósł się do przesłanek nieważności wskazanych we wniosku, co było jego obowiązkiem i nie dokonał "pozytywnej" weryfikacji tych przesłanek lecz bez podania podstawy prawnej powołał się na res iudicata, podczas gdy żaden przepis nie wskazuje aby nadzwyczajny tryb, jakim jest stwierdzenie nieważności, miał zastosowanie tylko raz.
W ocenie skarżącego w sprawie nie miał miejsca ten sam stan prawnym w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Jego wniosek dotyczył kwestii zupełnie innych niż wniosek pierwszy, odnosząc się do innego stanu faktycznego – niewłaściwego oznaczenia strony i skierowania całego postępowania do oddziału przedsiębiorstwa strony, co uniemożliwiło jej czynny udział w sprawie, a w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji bez jakiegokolwiek udziału strony w postępowaniu. Pierwszy wniosek dotyczył natomiast wyłącznie błędnej właściwości miejscowej organu i tylko ów stan faktyczny był badany. W opinii skarżącego doszło także do naruszenia prawa materialnego, a to art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła res iudicata, pomimo iż w sprawie ona w ogóle nie występuje, a nadto żaden przepis nie wskazuje jej jako przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i merytorycznego rozpatrzenia pozostałych zarzutów.
Główny Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ zaznaczył też ponownie, że w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Pracy odniósł się do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a decyzja ta została poddana kontroli sądów administracyjnych. Kontrolując zgodność z prawem tej decyzji sąd administracyjny z urzędu ustalił tym samym, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W świetle materiału zgromadzonego w sprawie, w warunkach jej tożsamości ze sprawą zakończoną wyrokiem NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 290/10, w przedmiotowej sprawie występuje zatem stan powagi rzeczy osądzonej będący podstawą odrzucenia skargi. Z treści art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. wynika bowiem, że w ujęciu tego przepisu powaga rzeczy osądzonej zachodzi wówczas, gdy wystąpi tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa – tożsamość stron.
Zgodnie natomiast z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Dlatego też argumenty podniesione w skardze, w ocenie organu, pozostają bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Organ odniósł się także do merytorycznej argumentacji przedstawionej w skardze uznając, że mogłyby stanowić wyłącznie podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie podstawę stwierdzenia jej nieważności. Żadna bowiem z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. Zwrócił uwagę na zasadę trwałości decyzji ostatecznych przypominając, iż zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Zaznaczył nadto, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (M. Jaśkowska komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, pkt 21, komentarz – LEX/el.2011, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, LEX nr 53459; z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719; z dnia 21 marca 2010 r., I OSK 1053/09, LEX nr 594859), że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli tego aktu, w pełnym zakresie, pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, organ administracji nie jest w tym postępowaniu związany jej żądaniem.
Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza zatem, że sprawa eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanego aktu została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw do stwierdzenia jego nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o jego pozostawieniu w obrocie prawnym. Sąd odniósł się do wydanych w sprawie decyzji, jakie zapadły w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 13 lutego 2009r. zwracając uwagę, iż poddane one zostały kontroli sądowoadministarcyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1085/09 oddalił skargę K.O., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 290/10 oddalił skargę kasacyjną.
W związku z tym, jako słuszną uznał Sąd I instancji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych zawartych w nakazie inspektora pracy z dnia [...] września 2008r. o nr rej [...] z powołaniem się na wcześniejsze ustalenia organu, co do generalnego braku przesłanek stwierdzenia nieważności tych decyzji. Ponownie zauważył, że obowiązkiem organów Inspekcji Pracy we wcześniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, wszczętym na wniosek skarżącego z dnia 13 lutego 2009 r., było zbadanie nie tylko czy wystąpiła w sprawie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., która legła u podstaw wszczęcia tego postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Pracy dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], stwierdzając w niej, iż decyzje zawarte w nakazach inspektora pracy działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. o nr rej. [...] oraz [...] z dnia [...] września 2008 r. nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności.
Sąd I instancji stwierdził, iż organ w ramach postępowania, które zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 30 czerwca 2009 r., nie był władny ponownie oceniać decyzji zawartych w nakazie inspektora pracy z dnia [...] września 2008 r. pod kątem zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., lecz zasadnie powołał się w tym zakresie na swoje ustalenia z wcześniejszego, prawomocnie już zakończonego postępowania o stwierdzenie ich nieważności.
K.O., działając przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.
W skardze tej zaskarżono opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a jako wniosek ewentualny wskazano stwierdzenie nieważności decyzji inspektora pracy z dnia [...] września 2008r. o nr rej. [...]. Wskazując na obie podstawy kasacyjne wynikające z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzucono "podtrzymanie" przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 156 § 1 k.p.a., przez co naruszony został art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a.
Wyjaśniając przyczynę powołania w petitum kasacji obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a wskazano, iż czyni się to z ostrożności procesowej z uwagi na fakt niejednolitego traktowania w judykaturze i piśmiennictwie prawniczym charakteru naruszenia art. 156 k.p.a.
Przechodząc do uzasadnienia postawionych zarzutów zakwestionowano pogląd prezentowany w orzecznictwie i doktrynie, co do tego, iż nie jest możliwe dwukrotne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak jest podstaw prawnych do zawężania postępowania o stwierdzenie nieważności do kontroli jednokrotnej, gdyż każda z przesłanek nieważności decyzji stanowi samodzielną podstawę. Uzasadniając wyrażony pogląd powołano się na przykład, w którym pierwotnie organy odmówiłyby stwierdzenia nieważności upatrywanej w naruszeniu przepisów o właściwości, a następnie okazałoby się, że w tej sprawie wydano już wcześniej inną prawomocną decyzję, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże ze względu na wcześniej prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności nie można byłoby już wyeliminować z obrotu prawnego tej drugiej decyzji.
Skarżący kasacyjnie zakwestionował nadto, by stan prawny wskazany w drugim ze złożonych przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji inspektora pracy z dnia [...] września 2008r. był tożsamy z jego pierwszym wnioskiem. Jego zdaniem nie nastąpiła w stosunku do drugiego wniosku powaga rzeczy osądzonej, gdyż dotyczył on zupełnie innych kwestii i innego stanu faktycznego, a przesłanki leżące u podstaw drugiego wniosku nie były znane organowi w trakcie badania pierwszego wniosku i z tej przyczyny nie mogły zostać dostrzeżone. Na potwierdzenie słuszności swego stanowiska przywołał wyroki sądów administracyjnych, w których dokonano wykładni pojęcia "res iudicata". Wskazał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 1061/96 publ. LEX nr 45166, z dnia 9 czerwca 2010r. sygn. akt II OSK 931/09 i wyrok z dnia 17 kwietnia 2000r. sygn. akt I SA/Wr 914/98, w których uznano, iż tożsamość sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.
Powołał się nadto na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 14 marca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 2213/07, w którym odniesiono się do treści art. 171 p.p.s.a stwierdzając, iż prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skarga stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, iż w sprawie nie zachodzi res iudicata, gdyż sprawa ta w ogóle nie była rozpatrzona przez sąd. Tym samym doszło do naruszenia art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Stwierdził nadto, iż żaden przepis prawa nie wskazuje, jako odmowy merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przesłanki res iudicata.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego i procesowego nie wykazał, na czym zarzuty te miałyby polegać, przez co nie dopełnił formalnych wymogów skargi kasacyjnej. Organ przytoczył fragment treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako słuszne uznając zawarte tam stwierdzenie, iż decyzje ostateczne zawarte w nakazie inspektora pracy były już przedmiotem kontroli organów inspekcji pracy w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenie ich nieważności zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 13 lutego 2009r. Postępowanie to zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2009r., w której organ odniósł się do wszystkich przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Decyzja ta była poddana kontroli sądów administracyjnych.
Z tych przyczyn nie była możliwa jej ponowna ocena pod kątem zaistnienia przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Pracy zauważył nadto, że zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być brane pod uwagę podstawy wznowienia postępowania. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 16 października 1998r. sygn. akt II SA 1241/98 wskazano, że w odróżnieniu od przypadków, które uzasadniają wznowienie postępowania, gdzie wadą dotknięte jest postępowanie, w przypadkach wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. wada – i to wyjątkowo ciężka - musi tkwić w samej decyzji. Z tych przyczyn, zdaniem organu, zaskarżony wyrok nie narusza prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Sąd ten upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. Z tych też przyczyn, z woli ustawodawcy, istnieje przymus adwokacko-radcowski obejmujący sporządzenie skargi kasacyjnej przez profesjonalistę z dziedziny prawa. Skarga ta poprzez wskazanie podstaw zaskarżenia i wymienienie w ich ramach zarzutów, wyznacza bowiem wyłączne granice obszaru, w jakim jest uprawniony badać sprawę Naczelny Sąd Administracyjny. Przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie stanowią obowiązek skarżącego kasacyjnie. Nie może on przerzucać tego obowiązku na Sąd II instancji oczekując, iż w ramach badania sprawy, nieprecyzyjne lub dwuznacznie postawione zarzuty zostaną skonkretyzowane lub uzupełnione.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało do kontroli sprawy wyłącznie w aspekcie zarzutów kasacyjnych. Autor ich uznał jednak za stosowne pozostawić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu obowiązek wyboru właściwej z dwóch podstaw skargi kasacyjnej, które zostały wskazane przez niego alternatywnie. Wskazując jednocześnie obie, odrębne podstawy zaskarżenia, określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a wynikające, jak określił, z podtrzymanego przez Sąd naruszenia przez organ art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, iż czyni tak ze względu na traktowanie w orzecznictwie zarzutu naruszenia art. 156 k.p.a. w sposób niejednolity z punktu widzenia charakteru naruszenia prawa.
Niejednolitość stanowiska judykatury, co do tego, czy dana norma prawna należy do norm o charakterze procesowym, czy też materialnym nie zwalnia jednak skarżącego kasacyjnie z dochowania formalnych obowiązków wynikających z art. 176 p.p.s.a. Po myśli art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź naruszenia przepisów postępowania, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), jednak jako niedopuszczalne uznaje się przemienne, bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2005r. sygn. akt GSK 1310/04 publ. baza Internetowa NSA). W skardze kasacyjnej nie uwzględniono tego wymogu.
Dla obu przywołanych alternatywnie podstaw kasacyjnych przytoczono ten sam wywód pomijając, iż w przypadku zarzutów prawa materialnego występują dwie jego formy, wymagające odrębnego ich wywiedzenia, a przy zarzucie o charakterze procesowym uzasadnienie powinno dodatkowo umotywować, iż wykazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Porównanie niezbędnych warunków formalnych skargi kasacyjnej ze skargą kasacyjną K.O. pozwala na stwierdzenie, iż autor jej częściowo uchybił wymogom formalnym określonym w art.176 P.p.s.a, zarówno, co do przytoczenia podstaw kasacyjnych, jak i co do ich uzasadnienia. Wbrew oczekiwaniu skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do zastępowania skarżącego w uzasadnieniu postawionych zarzutów.
Skarga kasacyjna obliguje jednak do jej rozpoznania przede wszystkim ze względu na zamieszczenie w końcowej części jej uzasadnienia stwierdzenia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie sprawy jako res iudicata. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest jednak trafne.
W stosunku do decyzji ostatecznej zawartej w nakazie inspektora pracy z dnia [...] września 2008 r. o nr rej. [...], (której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący kasacyjnie w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji) toczyło się już wcześniej postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego kasacyjnie w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności. Poddana ona była kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a ten oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Przedstawiony stan faktyczny pozwala z całą stanowczością przyjąć, iż decyzja ostateczna i prawomocna, zawarta w nakazie inspektora pracy z dnia [...] września 2008 r. o nr rej. [...] została skontrolowana w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Prowadzi do takiego wniosku ugruntowany pogląd sądów administracyjnych i piśmiennictwa prawniczego wskazany częściowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji a nadto szereg jeszcze innych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 645/99, LEX nr 53459 i z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 41/06, LEX nr 31945 - teza 2; z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, LEX nr 53459; z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719; z dnia 21 marca 2010 r., I OSK 1053/09, LEX nr 594859, czy pozycje piśmiennictwa prawniczego - Małgorzata Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX 2011, teza 12; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 858; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 946, jak również Krzysztof Sobieralski "Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", PRESSCOM Wrocław 2009, s. 151).
Prawomocność decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności uzyskana wskutek oddalenia na decyzję tę skargi przez sąd administracyjny, zasadniczo zamyka drogę organom administracji legitymowanym do uruchomienia powtórnie tego samego nadzwyczajnego trybu nadzorczego. Oceniając zaskarżony wyrok Sądu I instancji w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną należy mieć jednak w polu widzenia treść wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1368/2010, którym uchylony został pierwszy z wydanych w kontrolowanej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także uchylone zostały obie decyzje organów inspekcji sanitarnej. Po myśli art. 170 P.p.s.a wyrok ten wiąże organy inspekcji pracy. W kontrolowanej sprawie również Sąd orzekający zobligowany jest wziąć pod uwagę związanie, jak wynika z oceny prawnej przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracji.
Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012r. II GSK 184/12 publ. LEX nr 1116264).
W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1368/2010 stwierdzono, iż z porównania art. 157 § 3 k.p.a. z art. 158 § 1 k.p.a. wynika, że organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, motywując to brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia. Organ może bowiem wykazać brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.), wydanej po rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem Sądu orzekającego pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1368/2010 pozostaje w ścisłej korelacji z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09, o istotnym znaczeniu dla analizy niniejszej sprawy. W uchwale tej przyjęto, iż w wypadku gdy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnioskodawca ponownie domagający się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności nie stanowi przeszkody dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.
Rolą organów inspekcji pracy, związanych oceną prawną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, było przeprowadzenie wstępnego badania zawartości żądania wniosku o ponowne stwierdzenie nieważności, w celu sprawdzenia, czy powołano się w nim na okoliczności, które z obiektywnych względów nie mogły być znane sądowi kontrolującemu pierwszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. W konsekwencji tego badania przyjęto, iż wszystkie naruszenia prawa objęte dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a., a więc również te, których rozpatrzenia domagano się w ponownym wniosku, zostały skontrolowane w poprzednim postępowaniu zakończonym prawomocną decyzją.
Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż Główny Inspektor Pracy dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Stwierdzono tam bowiem, iż decyzje zawarte w nakazach inspektora pracy działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. o nr rej. [...] oraz [...] z dnia [...] września 2008r. nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności.
Za pozbawione słuszności przyjąć zatem należy twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż sprawa z jego wniosku nie była w ogóle rozpatrzona, w konsekwencji czego brak jest podstaw do powołania się w zaskarżonym wyroku na powagę rzeczy osądzonej.
Z powyższych względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były skuteczne, na mocy art. 184 P.p.s.a orzeczono, jak w sentencji.