Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1797/11, oddalił skargę L. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania policyjnej emerytury w drodze wyjątku.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. w opisanym wyżej przedmiocie. Motywując swoje stanowisko wskazał, że L. W. pełniła służbę w b. Milicji Obywatelskiej w okresie od [...] 1976 r. do [...] 1990 r. Została zwolniona ze służby z dniem [...] 1990 r. na własną prośbę, na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181 ze zm.).
W dniu zwolnienia ze służby nie legitymowała się 15 letnim okresem służby wymaganym do nabycia prawa do emerytury na podstawie obowiązujących wtedy przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. Nr 46, poz. 210 ze zm.). W okresie od [...] kwietnia 1990 r. do [...] maja 1992 r. pobierała rentę inwalidzką przyznaną jej w wyniku czasowego orzeczenia inwalidztwa trzeciej grupy bez związku ze służbą. Prawo do tego świadczenia utraciła w wyniku orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Szczecinie stwierdzającego brak inwalidztwa. Nie została ponownie przyjęta do służby w Policji. W dniu 9 stycznia 1993 r. L. W. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych z prośbą o przyznanie emerytury w trybie wyjątkowym, zgodnie z art. 75 obowiązującej wówczas ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin.
Minister Spraw Wewnętrznych, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. przyznał L. W. emeryturę w drodze wyjątku. Wysokość emerytury wyjątkowej została ustalona na 49 % podstawy jej wymiaru. W wysłudze emerytalnej zainteresowanej nie został uwzględniony okres 5 letnich studiów wyższych odbytych przed wstąpieniem do służby, albowiem okres ten nie mógł być zaliczony. Po wejściu w życie z dniem 26 maja 1994 r. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin L. W. ubiegała się o doliczenie do wysługi emerytalnej następujących okresów: studiów wyższych, pobierania renty inwalidzkiej i zatrudnienia po zwolnieniu ze służby w MO.
Organ emerytalny decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił doliczenia ww. okresów do emerytury wyjątkowej, gdyż przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przewidują takiej możliwości. Prawidłowość stanowiska organu została potwierdzona wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt [...], i wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt [...], oddalającym apelację zainteresowanej od pierwszego z tych orzeczeń. Następnie L. W. ponownie zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o doliczenie do jej emerytury wyjątkowej okresów studiów wyższych, pobierania renty inwalidzkiej i zatrudnienia po zwolnieniu ze służby. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówiono uwzględnienia żądania, gdyż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, nie pozwala na doliczenie do emerytury wyjątkowej jakichkolwiek okresów. Decyzja ta, wobec niewniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stała się ostateczna.
W dniu 27 listopada 2010 r. L. W. po raz kolejny zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o przyznanie prawa do emerytury uwzględniającego w swoim wymiarze pełne okresy składkowe i nieskładkowe. Wniosek umotywowała zmianą wprowadzoną do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), która umożliwiła doliczenie osobom, mającym ustalone prawo do emerytury na warunkach określonych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin, na ich wniosek, nieuwzględnionych dotychczas w wymiarze emerytury okresów składkowych i nieskładkowych, w tym okresów nauki w szkole wyższej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odmówił żądaniu i na skutek wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał poprzednie rozstrzygnięcie w mocy.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), zawiera w art. 8 ust. 1 regulację analogiczną do regulacji art. 75 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin, która przewiduje możliwość przyznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku. Stosownie do brzmienia tego przepisu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może przyznać zaopatrzenie emerytalne w drodze wyjątku osobie, która wskutek szczególnych okoliczności nie nabyła prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie oraz określić jego wysokość w granicach odpowiedniego świadczenia przewidzianego w ustawie. Powyższa regulacja ma charakter pełny i wyczerpujący. Oznacza to, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku nie mają zastosowania pozostałe przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...).
Stosownie bowiem do treści art. 16 tej ustawy, funkcjonariuszom, którzy spełniają warunki określone w jej art. 12 (tj. legitymują się 15 letnim okresem służby), zalicza się do wysługi emerytalnej w myśl art. 15, posiadane przed przyjęciem do służby okresy składkowe i nieskładkowe oraz zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, m. in. okresy składkowe przypadające po zwolnieniu ze służby. W ocenie organu, skoro L. W. nie legitymuje się 15 letnim okresem służby - nie posiada prawa do emerytury obliczonej na podstawie art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), zatem nie jest uprawniona do zwiększenia emerytury określonej zarówno przepisem art. 15 (tj. doliczenia do wysługi emerytalnej m.in. okresów nieskładkowych), jak również przepisem art. 14 ust. 1 ustawy, (tj. doliczenia do wysługi emerytalnej m.in. okresów składkowych po zwolnieniu ze służby), o których uwzględnienie w wymiarze emerytury wyjątkowej zainteresowana wnosiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych powodów rozpatrywane żądanie uznał za niezasadne.
L. W. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę żądała uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła jej błędną interpretację przepisów prawnych oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, co w jej przekonaniu doprowadziło do jej dyskryminacji wobec prawa. W uzasadnieniu skargi odniosła się do zmian przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, które umożliwiają zaliczenie do wymiaru emerytury okresów: studiów wyższych, pobierania renty inwalidzkiej i zatrudnienia po zwolnieniu ze służby, dowodząc możliwości ich zastosowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonana przez organ odmowa zwiększenia wysokości świadczenia przyznanego skarżącej w drodze wyjątku poprzez zaliczenie okresów: studiów wyższych, pobierania renty inwalidzkiej i zatrudnienia po zwolnieniu ze służby, jest zgodna z prawem. Albowiem po myśli art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, odpowiednio Ministrowie: właściwy do spraw wewnętrznych, Obrony Narodowej oraz Sprawiedliwości, każdy w zakresie swojego działania, mogą przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powyższa norma ma charakter lex specialis i dlatego nie można interpretować jej w oparciu o ustawowe zasady przyznawania funkcjonariuszom emerytur zwykłych, czy innych świadczeń, w tym trybie.
Norma ta ma charakter wyjątkowy i gdyby jej interpretację rozszerzyć o zasady dotyczące takich świadczeń, straciłaby swój sens. Sąd I instancji podkreślił, iż norma ta umożliwia przyznanie świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, czyli takich, które uniemożliwiają przyznanie danego świadczenia w trybie zwykłym. Z tego względu uniemożliwia ona jednoczesne stosowanie przepisów ustawy normujących typowe stany i charakterystyczny tylko dla niej stan szczególnych okoliczności. Regulacje te wprost wykluczają się. Dlatego też, nie dopatrując się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu powyższych decyzji, które mogłyby skutkować ich uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej L. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uwzględniającego skargę oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną oparła na podstawach:
- - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 11 ustawy o z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca ubiega się ponownie o przyznanie emerytury w drodze wyjątku,
- - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 wyżej wymienionej ustawy poprzez uznanie, iż skarżąca nie spełnia przesłanek predestynujących ją do nabycia uprawnień emerytalnych w sposób opisany w ustawie,
- - naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, skutkujące błędną oceną sytuacji prawnej skarżącej oraz naruszeniem zasady zaufania strony do organu administracji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowała przede wszystkim poprawność motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji oraz określony przezeń przedmiot sprawy. Dowodziła bowiem, że motywy zaskarżonego wyroku są lakoniczne i nie zawierają przekonywującego uzasadnienia prawnego. Tym bardziej, gdy skarżąca domagała się przeliczenia na nowo przysługującego jej świadczenia, a nie jego przyznania. Dalej wskazała, iż na jej sytuację prawną ma wpływ transformacja systemów prawnych przeprowadzona po roku 1989 r., czego organ ani sąd administracyjny nie wzięły pod uwagę. Przyznana jej emerytura na zasadach wyjątku, na podstawie przepisów ustawy z 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich rodzin, uwzględniała jedynie okresy składkowe, bo ustawa ta nie rozgraniczała okresów składkowych i nieskładkowych. Dopiero w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin wprowadzono pojęcie okresów nieskładkowych.
Na podstawie tej ustawy, a ściśle jej art. 58, należało ustalić wysokość świadczenia emerytalnego na nowo. Pozwala na to przepis art. 8 ust. 1, art. 16 w związku z art. 15 tej ustawy. Właśnie o ustalenie właściwej wysokości emerytury uwzględniającej okresy składkowe i nieskładkowe skarżąca wnosiła. Organ administracyjny naruszył zasady postępowania określone w art. 7 i art. 8 k.p.a., w szczególności zasadę zaufania strony do organu albowiem przyznaną jej emeryturę przeliczył w oparciu o niewłaściwe przepisy. Zdaniem składającej skargę kasacyjną okolicznością uzasadniającą rozpoznanie skargi kasacyjnej jest istotne zagadnienie prawne, które zaistniało na skutek rozbieżnych interpretacji okoliczności faktycznych w kontekście obowiązujących przepisów, a nadto skutków postępowania organu administracji.
Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przypadku wskazania obu podstaw w pierwszej kolejności zbadania wymagają zarzuty procesowe, gdyż tylko wówczas gdy przesądzone zostaną: prawidłowość ustaleń faktycznych i prawidłowość procedowania, można przejść do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony. Sprowadza się on do zakwestionowania prawidłowości zastosowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem te przepisy nie są stosowane przez sądy administracyjne. Ustawą zawierającą przepisy proceduralne stosowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wskazana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy wytknięte jako naruszone nie zostały w żaden sposób powiązane z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wszak nie znalazło to wyrazu w postaci sformułowania konkretnego zarzutu. Toteż podstawa ta nie podlegała ocenie przez Sąd Kasacyjny.
Ocena zarzutów postawionych w ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego dokonana została z powyższego powodu na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez Sąd meriti. Porządkując zakres niniejszej sprawy trzeba w pierwszej kolejności odeprzeć zarzut wadliwego oznaczenia jej przedmiotu, a co za tym idzie wadliwego sposobu jej rozpoznania. Oto bowiem – wbrew skarżącej kasacyjnie – został on oznaczony w jedyny możliwy sposób. Uprzedzając nieco istotę rozważań, trzeba stwierdzić, iż trafnie zauważono, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przeliczenia, a więc możliwości domagania się ustalenia nowej wysokości, świadczenia przyznanego w drodze wyjątku.
Zatem skoro skarżąca nie mogła domagać się przyznania jej emerytury w drodze wyjątku, bo taką już posiada, a nie ma prawa do żądania przeliczenia tego świadczenia, oznaczenie przedmiotu sprawy było poprawne. Zresztą w okolicznościach sprawy kwestia ta nie miałaby wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazane jako naruszone przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie doznały uchybień. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że świadczenia zwykłe i nadzwyczajne to dwa różne świadczenia, rządzące się odmiennymi reżimami i przyznawane w różnych trybach. Zaszłości, na jakie się powołuje skarżąca nie mają wpływu na ten pogląd. Istotnie bowiem przepisy, na podstawie których przyznano jej przedmiotowe świadczenie nie przewidywały możliwości uwzględniania takich okoliczności, na uwzględnienie których pozwalają obecne przepisy. Jednakowoż nie oznacza to, że można je stosować dowolnie i w odniesieniu do wszystkich świadczeń nowych i poprzednio przyznanych.
Nadal bowiem świadczenia w drodze wyjątku nie są ustalane na podstawie przepisów dotyczących świadczeń przyzwanych w normalnym trybie. Zatem niepodobna do nich stosować reguł przewidzianych dla świadczeń zwykłych. Świadczenia nadzwyczajne nie są przyznawane według ścisłych kryteriów ustawowych, a na zasadzie uznania administracyjnego, gdyż w art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy powiada się, że organy je mogą przyznać, a jedynym zastrzeżeniem jest to, że nie mogą one być wyższe niż odpowiednie świadczenia przewidziane w ustawie. Ten przepis odnosi się co prawda do nowych świadczeń, lecz daje obraz ich obecnego charakteru (nieróżniącego się zresztą od poprzedniego świadczenia tego rodzaju). Trudno się zatem dopatrzyć naruszenia tego przepisu przez błędne jego zastosowanie. Jak chodzi o art. 15 tej ustawy, który dotyczy sposobu ustalania wysokości emerytury funkcjonariuszy, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., oraz jej art. 16, który mówi o okresach podlegających zaliczeniu do wysługi emerytalnej, to nie mogło dojść do ich naruszenia z tej przyczyny, że nie mają one zastosowania do skarżącej.
Dotyczą bowiem wyłącznie świadczeń przyznawanych w trybie zwykłym i to pod rządami tej ustawy. Wskazuje na to, oprócz ich brzmienia, usytuowanie systematyczne. Umieszczone zostały w Dziale II Świadczenia pieniężne, Rozdziale I Emerytura policyjna, omawianej ustawy. Tymczasem przepis art. 8, obejmującego świadczenie wyjątkowe, mieści się w Dziale I, Przepisy ogólne tej ustawy. Ewentualnej podstawy dla rozpatrzenia żądania skarżącej można byłoby poszukiwać na gruncie przepisu przejściowego, a to art. 58 tej ustawy. Jednakowoż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie – jakkolwiek literalnie rzecz biorąc można byłoby przyjąć, że odnosi się do wszystkich świadczeń sprzed wejścia w życie ustawy – to jednak jego interpretacja winna zmierzać w kierunku zastosowania jego regulacji wyłącznie do świadczeń zwykłych. Wskazuje na to również użyte w art. 58 ust. 1 sformułowanie "...wysokość tych świadczeń ustala się na nowo z urzędu, według zasad określonych w ustawie...", bo takich zasad co do świadczeń nadzwyczajnych nie wprowadzono.
Sprzeciwia się temu też przywołane rozróżnienie obu reżimów oraz uznaniowość, która nie podlega kryteriom przeliczeń świadczeń zwykłych. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 58 ust. 6 cytowanej ustawy.
Na koniec należy wyjaśnić, że wnioski o przyznanie wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu rozpatrują wyłącznie wojewódzkie sądy administracyjne.
Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w p. 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a. i sytuacja materialna skarżącej.