Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1002/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 16 września 2021 r. nr SKO.PS.4040.888.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę w całości.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła N.S., zaskarżając wyrok w całości.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:
- - przepisów postępowania polegające na:
1/ niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "SKO") z 16 września 2021 r., w sytuacji, w której decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej KPA; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie przez SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej;
2/ niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ppsa, poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 7, art. 7a, art 77 § 1 oraz art 80 KPA; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej;
- - naruszenie art. 153 ppsa oraz art 171 ppsa w zw. z art. art. 145 § 1 p. 1 lit. c), poprzez niezasadne uznanie, że w niniejszej sprawie organ administracyjny i WSA był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 roku, sygn. akt IV SA/Po 1648/20 oraz wynikającymi z niego wskazaniami co do dalszego postępowania; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie podnoszonych przez Skarżącą w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej.
- - naruszenie art. 145 § 1 p. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art 134 § 1 ppsa poprzez dokonanie przez WSA wybiórczej oceny prawnej i nierozważenie oraz nieustosunkowanie się przez WSA do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w skardze tj:
- a) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 KPA poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
- b) naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7a KPA poprzez zaniechanie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie podnoszonych przez Skarżącą w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej.
- I. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na ppsa, zarzucono ponadto WSA:
- - naruszenie art. 17 ust.1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (dalej U.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że skoro Skarżąca nabyła prawo do zasiłku macierzyńskiego po ustaniu zatrudnienia, to nie pozostaje w sytuacji, że nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem,
- - naruszenie art. 17 ust. 1 U.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że skoro skarżąca uzyskiwała dochód z tytułu zasiłku macierzyńskiego to nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy warunek taki nie wynika z treści ww. przepisu,
- - naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 i art. 3 pkt 22 U.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że pobieranie zasiłku macierzyńskiego mieści się w katalogu negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
- - naruszenie art. 17 ust. 1 U.ś.r. poprzez jego błędną wykładnie i zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że Skarżąca nie spełnia pozytywnych przesłanek do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w spornym okresie;
Wskazując na przytoczone wyżej podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA oraz przekazanie przedmiotowej sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu; zasądzenie od organu SKO w Poznaniu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 ppsa Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych (podpis wiceprezesa Kolegium)
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest powołany do jej samodzielnej konkretyzacji i uzupełniania o brakujące, istotne elementy. Sąd kasacyjny nie powinien też domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i zastępować go, formułując za niego zarzuty pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11 i z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1011/17, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Na wstępie wskazać należy, że złożona w sprawie skarga kasacyjna nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który stał się podstawą wydania w sprawie zaskarżonego wyroku. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie przywołuje w podstawach zarzutów zarówno przepis art., 7, 7a i 77 § 1 kpa, jednakże, z uwagi na ich treść oraz brak uzasadnienia są one w sposób oczywisty niezasadne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy w sposób zgodny z regułami określonymi w art., 7, i 77 § 1 kpa. Wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła w sprawie żadnych wniosków dowodowych, a w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące postępowania dowodowego sformułowała w sposób ogólnikowy (przez co trudno je było zweryfikować) a nadto przywołała orzecznictwo i wnioski, które nie mają odniesienia do ocenianych w sprawie okoliczności. W skardze kasacyjnej wskazano na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, bez wskazania o jakie konkretnie niewyjaśnione okoliczności chodzi. W myśl znowelizowanego art. 7 k.p.a. inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Skarżąca kasacyjna nie skorzystała z tych możliwości w toku postępowania administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe skuteczne postawienie ogólnego zarzutu naruszenia zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego. Tego typu zarzut musi zostać skonkretyzowany. Obowiązkiem skarżącej kasacyjnie jest wskazanie na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena. Brak konkretnych zarzutów w tym zakresie czyni taki zarzut kasacyjny niezasadnym.
Ponadto nie jest dopuszczalne stawianie tego rodzaju zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy całkowitej bierności strony zainteresowanej wynikiem sprawy na etapie postępowania przez organem I i II instancji.
Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, iż zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracyjne była wystarczająca dla podjęcia decyzji odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo tym samym ocenił, iż organ nie ruszył przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w toku wyjaśniania okoliczności sprawy, gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz wydawania i uzasadniania zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała również, że zmienił się stan faktyczny sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 i 171 ppsa. Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 16 września 2021 r., był związany oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez ten sąd w poprzednich wyrokach. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała przy tym podstaw do uchylenia się od skutków mocy wiążącej wynikającej z art. 153 ppsa w postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1648/20. Nie jest zasadne stanowisko skarżącej kasacyjnej, iż w aktualnie prowadzonym postepowaniu ocenie podlega inna sprawa, niż ta która była przedmiotem oceny na wcześniejszym (przed wyrokiem WSA z 25 lutego 2021 r.) etapie postępowania. Przeczy temu zarówno zakres wniosku skarżącej o ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, jak również rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Z zestawienia obu dokumentów w sposób jasny i oczywisty wynika, że granice rozpoznania sprawy są tożsame.
Odmienna jest tylko ocena prawna okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Uznanie przez organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, iż skarżącej kasacyjnie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 lutego, nie zaś od 20 lutego 2019r. nie oznacza zmiany przedmiotu sprawy. Granice rozpatrzenia sprawy wyznaczał bowiem wniosek skarżącej mający swoje oparcie w przepisach prawa, a nie niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy przez organ. W tej sprawie skarżąca kasacyjnie wywodziła swoje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności swojej córki Jagody oraz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taki też był przedmiot sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji.
Tym samym nie mogły być zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Jak wcześniej wspomniano zarówno organ, jak i sądy administracyjne były związane oceną stanu faktycznego i prawnego przyjętą przez Wojewódzki Sąd administracyjny w Poznaniu w wyroku z 25 lutego 2021 r. Odmienna wykładnia prawa, czego w istocie domaga się skarżąca kasacyjne, w świetle treści art. 153 i 171 ppsa byłaby niedopuszczalna.
Sąd ten wskazał, że: "Świadczenie w postaci zasiłku macierzyńskiego ma charakter ekwiwalentu wynagrodzenia za pracę i pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem pracy kobiety albo innym stosunkiem z którym wiąże się obowiązek albo możliwość ubezpieczenia chorobowego (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Dz. U z 2020 r., poz. 266), zapewniając jej utrzymanie w okresie, który zgodnie z zamysłem ustawodawcy ma służyć zarówno jej rekonwalescencji jak i sprawowaniu opieki nad nowonarodzonym dzieckiem, zwalniając ją w tym okresie ze świadczenia pracy. Oznacza to, że w okresie korzystania z urlopu macierzyńskiego (a tym samym również korzystania z zasiłku macierzyńskiego) w istocie nie można mówić o niepodejmowaniu, czy rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem okres ten w zasadzie wyłącza pracownicę z aktywności zawodowej.
Bez znaczenia pozostaje tu – w ocenie Sądu – akcentowana przez skarżącą okoliczność braku formalnego zakazu podejmowania pracy w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego. Nie zmienia on bowiem charakteru instytucji zasiłku, który ze swej natury ma umożliwić opiekę nad dzieckiem poprzez stworzenie możliwości niepodejmowania aktywności zawodowej. W okresie otrzymywania zasiłku macierzyńskiego, nawet po ustaniu stosunku pracy, nie można otrzymywać równocześnie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem w istocie nie może tu zaistnieć przesłanka "niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym." Prawidłowe było zatem w świetle powyższej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowisko Sądu I instancji, który wskazał na związanie Sądu przytoczoną wyżej oceną.
Przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wymienionym w pkt 1-4 osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z którego muszą zrezygnować z uwagi na konieczność sprawowania opieki lub niepodejmowanie zatrudnienia z tego powodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 324/21, LEX nr 3284038). Zasiłek macierzyński, jak wyjaśnił Sąd I instancji, jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym w związku z pracą i dopóki jest on wypłacany, to nie można się zgodzić, że stan ten stanowi rezygnację z zatrudnienia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.
Powyższe oznacza, że choć skarżąca spełnia warunki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego takie jak to, że jest matką niepełnosprawnego dziecka, wymagającego opieki opisanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to nie spełnia warunku rezygnacji z zatrudnienia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa, uznając, że zachodzą wymienione w nim podstawy do odstąpienia od obciążenia strony kosztami postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na trudną sytuację rodzinną skarżącej kasacyjnie.