Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 595/13, oddalił skargę M. U. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę domu.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 15 lutego 2013 r. M. U. – funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w P., pełniący służbę w Wydziale Kryminalnym na stanowisku asystenta, który policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu 16 sierpnia 1997 r., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu położonego w P., przy ul. [...] wykazując uprawnienia do 4 norm zaludnienia (wnioskodawca oraz 3 normy dla członów rodziny: żona Małgorzata, syn Kacper – ur. 22 marca 2006 r. oraz córka Daria – ur. 4 stycznia 2009 r.).
Komendant Miejski Policji w P. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmówił przyznania M. U. pomocy finansowej na cel wskazany we wniosku. Organ wskazał, że zainteresowany otrzymał lokal mieszkalny położony w P. przy ul. [...], na podstawie decyzji administracyjnej Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] lutego 2004 r. i tym samym nie ma prawa do pomocy finansowej na cel wskazany we wniosku.
Odwołanie od tej decyzji złożył M. U. podnosząc, że aktualnie wskazany lokal mieszkalny, który otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia (jego powierzchnia wynosi mniej, niż 28 m2 pow. mieszkalnej).
Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] ([...]), po rozpatrzeniu odwołania M. U., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 1 i § 3 w zw. z § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmawiającą przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. U. w dniu przydziału aktualnie zajmowanego lokalu mieszkalnego posiadał prawo do lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem trzech norm zaludnienia, tj. o powierzchni mieszkalnej od 21-30 m2, a w przydzielonym i aktualnie zajmowanym lokalu mieszkalnym powierzchnia mieszkalna wynosi 21,20 m2. Obecnie zainteresowany wykazał uprawnienia do 4 norm zaludnienia (wnioskodawca oraz 3 normy dla członków rodziny: żona Małgorzata oraz dzieci: syn Kacper, ur. 22 marca 2006 r. oraz córka Daria, ur. 4 stycznia 2009 r.). Następnie organ zwrócił uwagę, że z aktu notarialnego – umowa darowizny Rep. [...] z dnia [...] listopada 1998 r. – wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest murowanym garażem oraz budynkami gospodarczymi. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08, organ podał, że policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 94 ust. 1 (tj. pomoc finansowa) tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Nadto, funkcjonariuszowi, któremu przydzielono lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji i który w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowej normy (dodatkowych norm) zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, przysługuje prawo do zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a więc prawo do modyfikacji zrealizowanego już uprawnienia (§ 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r.). Uprawnienie to może być realizowane tylko i wyłącznie przez przydział lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej i użytkowej. Organ zwrócił uwagę na brak jakiegokolwiek wniosku (pisma) potwierdzającego, że M. U. ubiegał się o zamianę aktualnie zajmowanego lokalu mieszkalnego na większy lokal.
Na powyższą decyzję M. U. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art. 94 w zw. z art. 88 ustawy o Policji, poprzez odmowę przyznania pomocy, w sytuacji gdy spełnia ustawowe przesłanki, art. 95 ust. 2 pkt 5 w związku z powołanym rozporządzeniem z dnia 17 października 2001 r., przez jego niezastosowanie. Wskazał ponadto na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.
Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w całości potrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 595/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.
Sąd wskazał, że z przepisów zawartych w Rozdziale 8 ustawy o Policji, regulujących zasady przyznawania pomocy mieszkaniowej policjantom wynika, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w służbie stałej udzielana jest pomoc w postaci przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, jeżeli nie zachodzą okoliczności wyłączające przydzielenie takiego lokalu, wymienione w art. 95 ust. 1 ustawy. Rodzaj zaś wyłączeń wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy wskazuje, że pomocą mieszkaniową nie są objęci wszyscy funkcjonariusze Policji, ale tylko ci, którzy nie mają tych potrzeb mieszkaniowych zaspokojonych. Sąd podniósł, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporny między stronami. Skarżący pełni służbę stałą od dnia 16 sierpnia 1997 r. Lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w P. otrzymał na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. stosownie do norm, do jakich był wówczas uprawniony. Oznacza to więc, że zostały zaspokojone jego potrzeby w zakresie przydziału lokalu mieszkalnego, a ustaleń tych nie zmienia okoliczność, że lokal ten nie spełnia w chwili obecnej norm zaludnienia. Sąd wskazał, że takie stanowisko wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 3/08 przyjmując, że policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Skoro zatem zarówno równoważnik pieniężny, jak i pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, czy też domu jednorodzinnego są jedynie surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli nie posiada lokalu mieszkalnego to – w ocenie Sądu I instancji – uchwała ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Sąd wskazał, że w sytuacji gdy funkcjonariusz, który otrzymał lokal mieszkalny z zasobów Policji zgodnie z normami zaludnienia, a z upływem czasu nabył uprawnienia do wyższej normy, może ubiegać się o zamianę zajmowanego lokalu na lokal zgodny z normami zaludnienia w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), o czym stanowi § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia.
Końcowo Sąd I instancji wskazał, że orzeczenia, które skarżący powołuje na poparcie swojego żądania zostały wydane w innym stanie faktycznym, a nadto, jako wyroki wydane w innej sprawie, nie mają zastosowania w sprawie rozpoznawanej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 595/13, skargę kasacyjną wniósł M. U., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 94 w związku art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przez ustalenie, iż skarżący nie jest uprawniony do przyznania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego w miejscowości P., pomimo spełnienia przez niego wskazanych przesłanek warunkujących przyznanie pomocy finansowej. Wskazał także na naruszenie art. 95 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie oceny uprawnienia do pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego z pominięciem tych przepisów, które przewidują możliwość przyznania wnioskowanej pomocy finansowej już po otrzymaniu lokalu na podstawie decyzji o przydziale.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że lokal, który został przydzielony skarżącemu na mocy decyzji dnia 5 lutego 2004 r., chociaż w dniu wydania tej decyzji spełniał normy zaludnienia, to obecnie nie zaspokaja potrzeb mieszkaniowych rodziny skarżącego. Skarżący nie zgodził się z różnicowaniem uprawnień do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów w zależności od tego, czy posiadany obecnie lokal mieszkalny, który nie spełnia przysługujących norm zaludnienia, został uzyskany na podstawie decyzji administracyjnej. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza, niż przysługująca, Policjant w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, zaś prawa tego zostaje pozbawiony w sytuacji przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, nawet gdy mieszkanie nie spełnia już norm zaludnienia. W ocenie autora skargi kasacyjnej odmienne traktowanie tych dwóch sytuacji nie znajduje żadnego uzasadnienia. Zarzucono, że w zaskarżonym wyroku Sąd bezkrytycznie odwołuje się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 3/08.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wobec tego, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów materialnoprawnych, przyjąć należy za obowiązujący, również w postępowaniu kasacyjnym, stan faktyczny, jaki ustalony został w postępowaniu administracyjnym i stanowił następnie podstawę wyrokowania Sądu pierwszej instancji.
Odnotować ponadto należy, złożony do akt sprawy w postępowaniu kasacyjnym akt urodzenia córki M. U. Darii (urodzona 4 stycznia 2009 r.), nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Okoliczność ta jest niesporna, a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przyjęte w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanowisko co do rozumienia przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej poglądowi, zasadnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 3/08, chociaż dotyczyło uprawnienia policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej.
Przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zawarte w Rozdziale 8 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" regulują kompleksowo kwestie mieszkaniowe funkcjonariuszy.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 94 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.).
W analogiczny sposób należy też ocenić sytuację policjanta, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z uwzględnieniem norm przysługujących policjantowi i członkom jego rodziny, który ubiega się o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy, bowiem dotychczasowy lokal przestał odpowiadać normom mieszkaniowym.
Z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i policjant nie posiada lokalu, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa – art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego – art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Równoważnik pieniężny, czy też pomoc finansowa, mają zatem charakter kompensacyjny i są surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Takie rozumienie tych pojęć wynika także z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika bowiem wyraźnie, że przydzielenie policjantowi mieszkania w drodze decyzji administracyjnej wyłącza uprawnienie do otrzymania świadczenia pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podobnie posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do świadczenia pieniężnego w sytuacji, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a więc jedynie prawo do modyfikacji zrealizowanego już uprawnienia (§ 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r.). Takie stanowisko, znajdujące oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/08, przyjęte jest w utrwalonej linii orzeczniczej.
W niniejszej sprawie skarżący decyzją Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] o przydziale mieszkania funkcyjnego, otrzymał służbowy lokal mieszkalny w P. o powierzchni użytkowej 36,33 m2 i powierzchni mieszkalnej 21,20 m2. Lokal ten stanowi mienie komunalne Gminy Miejskiej w P. W dacie przydziału wskazanego lokalu skarżący miał zapewnione przysługujące mu normy zaludnienia dla siebie i swojej rodziny. Zostało więc zrealizowane uprawnienie skarżącego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie skarżącemu, który otrzymał lokal mieszkalny od organów Policji odpowiadający normom zaludnienia, z dniem przydziału zaspokojono potrzeby mieszkaniowe. Zatem, jeżeli skarżący w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to jako jedyne uprawnienie przysługuje mu prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, co jednak pozostaje poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie.
Domagając się w zaistniałej w sprawie sytuacji przyznania pomocy finansowej na wskazany we wniosku cel mieszkaniowy skarżący nie dostrzega, że jego prawo do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy zostało już zrealizowane przez przydział lokalu decyzją z dnia 5 lutego 2004 r. Dlatego znajduje się w odmiennej sytuacji niż funkcjonariusze, których prawo do lokalu w jego podstawowej postaci – przydziału odpowiedniego lokalu – nigdy nie zostało zrealizowane, a którzy również zamieszkują w lokalach niespełniających norm zaludnienia. Odmienne traktowanie tych dwóch sytuacji jest w pełni uzasadnione.
Wobec powyższego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 94 w związku z art. 88, a także – poprzez niezastosowanie – art. 95 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z rozporządzeniem Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, uznać należało za nieusprawiedliwione.
Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ten ostatni zarzut, który nie został szczegółowo uzasadniony, być może – jak zauważył pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie – odnosi się do sytuacji, kiedy to policjant skorzystał z pomocy finansowej w formie zaliczkowej przed dniem 30 października 1997 r. Niezależnie od tego, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, to przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony skarżącej i samodzielnego formułowania zarzutu. Zauważyć też trzeba, że ogólne odwołanie się do przepisów rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., bez konkretnego wskazania naruszonego przepisu, nie pozwala na szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.