Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 października 2019 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego za świadczenie nienależnie pobrane - uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Prezydent Miasta M., działając m.in. na podstawie art. 6 pkt 16, art. 8, art. 9, art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 104 ust. 1 i ust. 5, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1580 z późn. zm. – dalej: u.p.s.), uznał wypłacone skarżącej świadczenie w postaci zasiłku okresowego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r. w łącznej kwocie 655,16 zł za świadczenie nienależnie pobrane. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przypomniał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. skarżącej przyznano zasiłek okresowy od 1 stycznia 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r. w kwocie 168,79 zł miesięcznie. Następnie wyjaśnił, że skarżąca korzystając z pomocy finansowej przedstawiała nieprawdziwą sytuację dochodową swojej rodziny i nie poinformowała pracownika socjalnego o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, mimo obowiązku wynikającego z art. 109 u.p.s. Ustalono bowiem, że skarżąca otrzymała w miesiącach: grudniu 2017 r. oraz w styczniu i marcu 2018 r. alimenty na syna w kwocie 400 zł, natomiast w lutym 2018 r. - w kwocie 300 zł. Dochód ten nie był uwzględniony przy przyznawaniu rodzinie zasiłku okresowego. Natomiast po jego uwzględnieniu dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe, dlatego skarżąca nie była uprawniona do uzyskania zasiłku okresowego.
Skarżąca nie zgodziła się z wydaną decyzją. W odwołaniu wskazała, że nie informowała organu o wymienionych alimentach, ponieważ były to kwoty wypłacane tytułem zaległych alimentów, natomiast do dochodu wliczane już były alimenty bieżące.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO w T., decyzją z dnia [...] marca 2019 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na cel pomocy społecznej z punktu widzenia kryterium dochodowego istotne jest to, kiedy ubiegający się o świadczenia dany dochód faktycznie otrzymał, a nie za jaki okres był mu on należny. W związku z powyższym nie ma znaczenia, czy otrzymane alimenty to alimenty bieżące, czy też alimenty zaległe. Każdy przypadek otrzymania alimentów powoduje konieczność doliczenia tych świadczeń do dochodu. Organ odwoławczy wskazał, że dochód rodziny skarżącej w miesiącu grudniu 2017 r. oraz styczniu i marcu 2018 r. wynosił 1604,42 zł, a zatem przekraczał kryterium dochodowe rodziny wynoszące 1542 zł (3 x 514 zł). Z kolei za miesiąc luty 2018 r. dochód rodziny wynosił 1504,42 zł, a zatem nie przekroczył kryterium dochodowego. Według wyliczeń organu wysokość zasiłku za miesiąc marzec powinna zatem wynosić 20 zł, co wynika z art. 38 ust. 3 i ust 4 u.s.p., ponieważ (1542 zł - 1504,42 zł) x 50 % = 18,79 zł. W tych warunkach nienależnie pobrane świadczenie wyniosło łącznie 4 x 168,79 zł - 20 zł = 655,16 zł.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A. H..
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji organy słusznie uznały, że pobrane przez skarżącą świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi, prawidłowo ustaliły też ich wysokość. Pomimo tego wydane w sprawie decyzje wymagały uchylenia ze względu na brak koniecznych elementów, tj. orzeczenia o obowiązku zwrotu i terminie wykonania tego obowiązku, o których mowa w art. 104 ust. 3 u.p.s. Ponadto Sąd zaznaczył, że organy nie rozważyły, będących następstwem tych ustaleń, okoliczności z art. 104 ust. 4 ww. ustawy dotyczących faktycznej możliwości obciążenia zwrotem skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 104 ust. 3 u.p.s. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń musi obligatoryjnie zawierać rozstrzygnięcie o zwrocie i terminie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń,
- art. 104 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń konieczne jest zbadanie możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z przepisu art. 104 ust. 3 u.p.s. nie wynika, by niemożliwe było wydanie dwóch odrębnych decyzji - tj. najpierw decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych świadczeń, a następnie decyzji, w której orzeka się o zwrocie tych świadczeń (lub odstępuje od żądania takiego zwrotu, umarza kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odracza termin płatności albo rozkłada na raty).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu A. H. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty kasacyjne są w całości nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że problem, jaki zaistniał w rozpoznanej sprawie, był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach, rozstrzygniętych wyrokami tego Sądu z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt: I OSK 4/20, I OSK 5/20, I OSK 6/20 i I OSK 7/20. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zawartą tam argumentację, a ocenę prawną wyrażoną w powołanych orzeczeniach w pełni aprobuje, stąd też w dalszej części uzasadnienia będzie posługiwał się argumentacją zbieżną z tą, która została przedstawiona w tych wyrokach.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Sąd decyzji stanowiły regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które przewidują zwrot przez osobę lub rodzinę korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej - świadczeń nienależnie pobranych, niezależnie od dochodu rodziny (art. 98 u.p.s.). Zgodnie z przepisem art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi że "Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej". Ten ostatni przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przepis ten wskazuje jakie konieczne elementy powinna zawierać decyzja wydana w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, tj.: stwierdzenie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, wysokość nienależnie pobranego świadczenia, obowiązek jego zwrotu oraz termin wykonania obowiązku. Z wykładni językowej owego przepisu wywieść należy, że wszystkie wymienione w nim elementy powinny znaleźć się w jednej decyzji, wydanej po przeprowadzeniu jednego postępowania rozstrzygającego wszystkie wskazane w tym przepisie kwestie. Przemawia za tym umieszczenie w wykładanym przepisie spójnika "oraz" i określenia decyzji administracyjnej w liczbie pojedynczej a nie mnogiej. Za taką interpretacją omawianego przepisu przemawia także wykładnia systemowa. Ustawodawca dążąc w ostatnich latach do ujednolicenia praktyki zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, w różnych dziedzinach życia społecznego zmienił uregulowania dotyczące procedury ściągania tych należności. Przykładowo należy wskazać na zmiany z dniem 18 września 2015 r. art. 30 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302, art.
- i art. 23 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302, art. 1). Dokonując tych zmian ustawodawca ustalił, że w sprawach nienależnie pobranych świadczeń jedną decyzją ustala się wysokość nienależnie pobranych świadczeń i orzeka się o ich zwrocie ustalając termin zwrotu. Świadczy to o tym, że ustawodawca ma na względzie uproszczanie procedur ściągania nienależnie pobranych świadczeń i szybkość postępowań w tym przedmiocie, co jest w interesie zarówno organów administracji jaki i stron postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również wykładnia art. 104 ust. 3 u.p.s. powinna uwzględniać, konieczność upraszczania i przyśpieszenia postępowań w przedmiocie ściągania nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Orzeczenie o nienależnie pobranych świadczeniach jest bowiem jednocześnie tytułem egzekucyjnym do ich przymusowej realizacji, co wynika z art. 104 ust. 1 u.p.s. Tymczasem w kontrolowanej sprawie decyzja organu I instancji utrzymana w mocy decyzją organu II instancji określa wyłącznie świadczenie nienależnie pobrane oraz jego wysokość. Brak w niej natomiast rozstrzygnięcia o zwrocie oraz terminie wykonania tego obowiązku. Brak tych koniecznych elementów pozbawia decyzje cech tytułu egzekucyjnego i uniemożliwia jej ewentualną przymusową realizację. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest tym bardziej usprawiedliwione, że przyjęta przez niego wykładnia art. 104 ust. 3 u.p.s. nie zmniejsza praw osób zobowiązanych do zwrotu świadczeń.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że zacytowane w skardze kasacyjnej stanowisko WSA w Lublinie z wyroku z 31 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 768/12) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sprzed wskazanej wyżej zmiany tej ustawy. Zatem także oparte na tym wyroku stanowisko WSA w Lublinie z wyroku z dnia 26 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 1128/17) nie zasługuje na aprobatę. Przy tym należy wskazać, że Sąd wyrażając swoje stanowisko w tym wyroku, poza stwierdzeniem, że nie można jednak wykluczyć dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie ustalania świadczeń nienależnie pobranych i w przedmiocie zwrotu takich świadczeń, nie przedstawił argumentacji przemawiającej za taką wykładnią art. 104 ust. 3 u.p.s. Natomiast w przytoczonych w skardze kasacyjnej kilku innych orzeczeniach sądów administracyjnych w ogóle nie rozstrzygano kwestii możliwości prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie ustalania świadczeń nienależnie pobranych i w przedmiocie zwrotu takich świadczeń.
Konsekwencją uznania wykładni art. 104 ust. 3 u.p.s. za prawidłową, jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 104 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. Bowiem z uwagi na fakt, iż art. 98 u.p.s. stanowi, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny i odsyła do odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu, właściwy organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na zasadność odstąpienia od żądania takiego zwrotu. Skarżące Kolegium nie kwestionuje tego obowiązku w postępowaniu w przedmiocie nakazania zwrotu świadczenie pobranego nienależnie. Tym niemniej należy wyjaśnić, że organ obowiązany jest zatem ustalić, czy zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy.
W tym celu, organ powinien dokonać analizy sytuacji rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz przy braku wniosku pracownika socjalnego, pouczyć ją o prawie złożenia wniosku o odstąpienie przez organ od żądania zwrotu nienależnego świadczenia, o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, w całości i w części, o odroczenie terminu płatności albo o rozłożenie należności na raty. Przy ocenie tych wniosków należy mieć przy tym na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07, wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2065/10). W powołanym orzecznictwie podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Z treści art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika również, ze organ zobowiązany jest zatem do wszechstronnego rozważenia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności mając na względzie cele pomocy społecznej określone w powołanym wyżej art. 2 ust. 1 u.p.s. Należy również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się (art. 3 u.p.s.). Powyższe oznacza ciążący na organie właściwym do rozpatrzenia wniosku obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – aktualnej sytuacji zainteresowanego - także w kontekście powołanych zapisów ustawowych.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.