Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r., IV SA/Wr 402/22 oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Wójt Gminy G. z dnia [...] marca 2022 r. odmawiającą przyznania E. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną mamą – Z. W. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] stycznia 2022 r. E. S. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną mamą – Z. W. Wójt Gminy G. odmawiając uwzględnienia powyższego żądania powołał się na art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.". Zaznaczył, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] września 2021 r. matka wnioskodawczyni została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, przy czym wskazany stopień niepełnosprawności datowany jest od 17 maja 2021 r., czyli istnieje od 91 roku życia. Tym samym niepełnosprawność datowana jest po ukończeniu wieku wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co wyklucza ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszych rozważaniach organ I instancji wskazał na przeprowadzony w dniu 17 stycznia 2022 r. wywiad środowiskowy, z którego wynika, że wnioskodawczyni wraz z mężem i mamą prowadzą wspólne gospodarstwo domowe od kwietnia 2019 r. Mąż pobiera rentę i pracuje zawodowo, zaś wnioskodawczyni nie jest ani zarejestrowana w urzędzie pracy ani nie pracuje. Organ wskazał na aktywność zawodową strony podkreślając, że od ostatniego zatrudnienia, mającego miejsce w sierpniu 2016 r. przy pracach sezonowych za granicą, nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających zatrudnienie. Podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni wskazała, że w latach 2018 i 2019 r. podejmowała prace sezonowe za granicą, bez umowy, z czego zrezygnowała na prośbę siostry, która w tym czasie opiekowała się chorą matką i mężem. Od 2019 r. mama zamieszkuje z wnioskodawczynią, a uprzednio zamieszkiwała sama, ale po złamaniu kości udowej zamieszkiwała najpierw u siostry wnioskodawczyni a później u wnioskodawczyni. Poza złamaniem szyjki kości udowej lewej Z. W. cierpi na chorobę zwyrodnieniową stawów biodrowych i nadciśnienie tętnicze. Z uwagi na nietrzymanie moczu używa pampersów, porusza się przy pomocy balkonika – podpórki i zawsze wymaga asekuracji ze strony drugiej osoby. Z dalszej dokumentacji medycznej wynika, że po leczeniu złamania chora była rehabilitowana. Stwierdzono u niej także zaćmę obu oczu. Po przebyciu zachorowania na COVID-19 jej stan się pogorszył. Nasiliły się zaburzenia pamięci i pogorszyła się sprawność ruchowa. Z opinii neurologa wynika, że zasadniczym rozpoznaniem choroby jest starość, a głównym otępienie naczyniowe nieokreślone. Chora korzysta z usług lekarza rodzinnego co najmniej raz w miesiącu, a w razie potrzeby częściej. Pracownik socjalny potwierdził fakt sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad matką. Z opisu czynności wykonywanych w ramach opieki wynika, że wnioskodawczyni od 6:30 do 19:30 udziela pomocy chorej w toalecie, czynnościach higienicznych, w tym zakładaniu pampersów, ubieraniu, także szykuje leki, smaruje maściami, mierzy ciśnienie, przygotowuje i podaje posiłki, sprząta, ścieli łóżko, zmienia pościel i podkłady, pierze. Wnioskodawczyni zaznaczała, że czasem musi wstać w nocy aby nasmarować mamę maścią przeciwbólową. Organ ustalił nadto, że wnioskodawczyni ma dwie siostry, które mieszkają w innych miejscowościach i nie składały wniosków o przyznanie świadczeń w związku z opieką nad mamą. Obie nie są w stanie wspierać matki finansowo, deklarując wsparcie usługowe i rzeczowe w razie potrzeby. Oceniając zebrane w sprawie dowody organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną ale za brak możliwości podjęcia zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką, nie może być ono taktowane jako dodatkowe źródło przychodów. Przy czym zakres sprawowanej opieki musi wykluczać możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ przyznał, że wnioskodawczyni opiekuje się niepełnosprawną matką od kilku lat jednakże nie przedstawiła żadnej dokumentacji poświadczającej, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z opieką nad matką. Zaznaczano, że na przestrzeni 30 lat strona udokumentowała 6 lat pracy.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, wskutek odwołania E. S. od ww. decyzji Wójta Gminy G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zanegowało pogląd organu I instancji odnoszący się do zastosowania w tej sprawie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tym zakresie organ odwoławczy powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/12 stwierdzający niezgodność ww. normy z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości w zakresie zróżnicowania prawa do świadczenia w zależności od wieku, w którym powstała niepełnosprawności. Organu odwoławczego uznał, że przepis ten nie może stanowić podstawy do wyłączenia prawa do świadczenia. W dalszych rozważaniach organ wskazał na dokonane w toku postępowania ustalenia faktyczne odnoszące się do niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazując, iż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zaznacza, że matak wnioskodawczyni wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie organiczną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnioskodawczyni potwierdziła, że mieszka z mamą i nie pobiera innych świadczeń, nie jest osobą niepełnosprawną. W oświadczeniu z dnia 12 stycznia 2022 r. wnioskodawczyni podała, że nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, a do ubezpieczenia zdrowotnego w ZUS zgłosił ją mąż. Skarżąca nie podała informacji o ostatnim okresie zatrudnienia. Organ wskazał także na ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego w dniu 27 stycznia 2022 r. wywiadu środowiskowego, potwierdzając miejsce zamieszkania osoby wymagającej opieki oraz przyczyny i moment objęcia przez wnioskodawczynię opieki nad mamą oraz relacje z siostrami. Organ podkreślał, że wnioskodawczyni w ostatnich latach podejmowała prace sezonowe za granicą (H., N., B.), a od 2018 r. do marca 2019 r. pracowała w N. bez umowy, z pracy tej zrezygnowała na prośbę siostry w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia mamy i koniecznością pełnienia przez siostrę opieki nad jej chorym mężem. Nadto organ opisał także dokumentację potwierdzającą dotychczasowe zatrudnienie wnioskodawczyni. Organ przeanalizowała także wywiady środowiskowe przeprowadzone z siostrami wnioskodawczyni (M. B. i K. K.). Oceniając zebrane w sprawie dowody organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie opiekę nad matką sprawuje wnioskodawczyni, zgodnie zaś z dokonanymi ustaleniami pozostałe dwie córki są także obciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem matki. Organ zaznaczał, że ustawodawca nie wskazał możliwości wyboru osoby, która będzie sprawowała wyłączną opiekę nad krewnym, obowiązki w tym zakresie obciążają wszystkich zobowiązanych na równi. W realiach rozpoznawanej sprawy nie istnieją obiektywne przeszkody wyłączające siostry wnioskodawczyni z obowiązku sprawowania opieki nad mamą. Zatem w opinii Kolegium wnioskodawczyni mogłoby być przyznane świadczenie ale wyłącznie wtedy gdyby jej siostry nie mogły zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, co w sprawie nie występuje. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wnioskodawczyni nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną matką
W skardze do sądu administracyjnego wniesioną na powyższą decyzję, E. S. zarzucała naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez przyjęcie, że "do kręgu osób uprawnionych nie zalicza się ojczyma, będącego jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez ojca biologicznego niepełnosprawnej, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia". Strona wnioskowała o uchylenie orzeczeń organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdziło, że pozostają one bez jakiegokolwiek związku ze sprawą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r. stwierdził, że zasadnie w realiach rozpoznawanej sprawy organy administracji przyjęły, że skarżącej nie służy uprawnienie do korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego. Poza zakresem rozważań Sąd I instancji pozostawił kwestię wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., w tym względzie podzielając korzystne dla skarżącej stanowisko organu odwoławczego wywodzone na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., I K 38/13, OTK-A 2014/9/104. W zakresie pozostałych uwarunkowań przyznania wnioskowanego świadczenia Sąd I instancji stwierdził, że właściwą podstawą wykluczającą możliwość skorzystania przez skarżącą z wnioskowanego świadczenia jest brak wykazania związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie podziela dalszej argumentacji organu odwoławczego stwierdzającej, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że siostry skarżącej, zobowiązane alimentacyjnie na równi ze stroną, winny wspierać mamę udzielając jej niezbędnej opieki. Taki pogląd nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach u.ś.r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż jedynie rezygnacja z zatrudnienia bezpośrednio powiązana czasowo z momentem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana, jest opieką stanowiącą spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tegoż przepisu nie tylko relewantna temporalnie rezygnacja, ale również niepodejmowanie zatrudnienia bez względu na moment zakończenia ostatniego zatrudnienia stanowi podstawy do uznania przesłanki związku przyczynowego za spełnioną;
- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wprost wynika, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki całkowicie uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja (niepodejmowanie) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać jednocześnie, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.)., dalej jako "u.r.z.s.". Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W wypadku osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, konieczność sprawowania opieki, z uwagi na skutki naruszenia sprawności organizmu, oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.2021.857).
W świetle powyższego "faktu instytucjonalnego" nie budzi wątpliwości, że stan zdrowia matki skarżącej wskazuje na to, że wymaga ona opieki w zakresie, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia. Skoro z okoliczności sprawy wynika, że matka skarżącej ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, a w celu pełnienia ról społecznych wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, bowiem jest osobą całkowicie zależną od otoczenia, zaś skarżąca sprawuje nad nią opiekę codziennie, w sposób ustawiczny, w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej niepełnosprawności, pozostając przy tym nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki, to nietrafny jest wniosek organu odwoławczego i Sądu I instancji o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką.
W okolicznościach badanej sprawy wypada także zwrócić uwagę na ugruntowane już zapatrywanie, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest natomiast zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). W okolicznościach badanej sprawy nie może być wątpliwości, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Ponadto, nawet jeśli skarżąca nie wykonuje czynności opiekuńczych, to w pozostałym czasie pozostaje w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, całkowicie zależnej od otoczenia. W takiej sytuacji nie sposób bronić stanowiska o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia. Z okoliczności badanej sprawy nie wynika także aby ktoś inny poza skarżącą wykonywał czynności opiekuńcze wobec niepełnosprawnej Z.W. Nie wynika także, aby czynności opiekuńcze podejmowane przez skarżącą miały charakter pozorny lub aby nie w pełni zaspokajały potrzeby osoby niepełnosprawnej. Trafnie zatem skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tak w zakresie wadliwej wykładni pojęcia rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak i niewłaściwym zastosowaniem tegoż przepisu do prawidłowo ustalonych okoliczności sprawy.
Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, respektując zmiany prawne, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.