Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.G. i T.B. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie: zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku J.G. i T.B. z dnia 29 grudnia 2005r. i 16 listopada 2005r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. G., stanowiący działkę ewidencyjną nr 1 z obr. 4-01-26 – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; stwierdził, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 10 listopada 2014r. J.G. i T.B. wniosły skargę, zarzucając bezczynność Prezydentowi m. st. Warszawy przy rozpatrywaniu ich wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezydent m. st. Warszawy uporczywie uchyla się od wypłaty odszkodowania, a sprawa ciągnie się od marca 2011 r., przy czym ostatnie pismo w sprawie z Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa jest datowane na dzień 24 kwietnia 2014 r., a zatem przez ponad pół roku, skarżące nie otrzymały żadnej informacji w tej sprawie. Skarżące wskazały również, że przez wszystkie lata prowadzenia postępowania były przez organ podawane różne terminy wypłacenia należnego odszkodowania i żaden z tych terminów nie został dotrzymany.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wyjaśnił, że działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 – dalej: K.p.a.), pismem z dnia 23 lutego 2015 r. poinformował strony, że ich wnioski o przyznanie odszkodowania zostaną rozpatrzone do dnia 30 czerwca 2015 r. Wskazał także, że przygotowany został projekt decyzji administracyjnej, który podlega procedurze i kontroli wewnętrznej a nadto, iż organ czyni starania w celu pozyskania dodatkowych środków finansowych na wypłaty odszkodowań za nieruchomości wydzielone lub zajęte pod drogi publiczne. Organ podkreślił przy tym, że w ostatnim czasie nastąpiło znaczne spiętrzenie podobnych spraw co spowodowało, że wydanie wszystkich przygotowanych decyzji w krótkim czasie nie było możliwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę przywołał treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) i wyjaśnił, że aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 K.p.a. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.
Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 16 listopada 2005r. T.B., a w dniu 29 grudnia 2005 r. J.G. i Z.G. wnieśli wnioski o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), za grunt zajęty pod drogę – ulicę G. (działka nr ewidencyjny 1 z obrębu 4-01-25 o powierzchni 220 m²).
Po dokonaniu przez organ ustaleń w zakresie praw wnioskodawców do ww. gruntu organ postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2007 r., działając z urzędu, zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego stosownego rozstrzygnięcia potwierdzającego, że ww. nieruchomość przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz ujawnienia powyższego w księdze wieczystej.
Orzeczenie to zostało zaskarżone do Wojewody Mazowieckiego, który postanowieniem z dnia 11 stycznia 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 sierpnia 2007 r.
Stosowna decyzja Wojewody Mazowieckiego stwierdzająca nabycie przez gminę Warszawa Białołęka z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. G. (działka nr ew.
- 1) została wydana w dniu [...] marca 2011 r.
Powyższe spowodowało podjęcie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. zawieszonego postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz podjęcie czynności mających na celu zgromadzenie niezbędnej dokumentacji do wydania stosownego rozstrzygnięcia (pismo z dnia 8 sierpnia 2011 r. – karta 71, z dnia 15 marca 2012 r. – karta 93). W tym czasie strona została również zawiadomiona w trybie art. 36 K.p.a. o niemożności wydania decyzji w terminie przewidzianym przez art. 35 K.p.a. (pismo z dnia 10 sierpnia 2011r. – karta 72, z dnia 25 stycznia 2012r. – karta 85, z dnia 16 lipca 1012r.- karta 102).
W dniu 30 lipca 2012 r. skarżące wniosły zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 K.p.a., po rozpoznaniu którego Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2012 r. uznał je za niezasadne.
W dniu 5 września 2012 r. sporządzony został operat szacunkowy dla działki nr ew. 1 (karta - 138), a następnie w dniu 22 października 2012 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie i przesłuchano strony.
Kolejnymi pismami z dnia 22 kwietnia 2013 r. i z dnia 24 marca 2014 r., 23 luty 2015 r. (karta: 155,168,178) organ wyznaczał nowe terminy zakończenia sprawy. Przy czym ostatnie pismo przedłużające termin zakończenia sprawy zostało sporządzone już po wpłynięciu do organu skargi J.G. i T.B. kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w sprawie. Z powyższego wynika, że od 22 października 2012 r., kiedy została przeprowadzona rozprawa oraz dokonano przesłuchania stron, nie zostały w sprawie podjęte żadne czynności prócz wysyłania do stron kolejnych pism, w których był przedłużany termin zakończenia sprawy.
Sąd Wojewódzki podkreślił, że mimo, iż organ sam wyznaczał kolejne terminy zakończenia sprawy, to żaden z wyznaczonych kolejnymi pismami terminów nie został dotrzymany. Powyższe wskazuje, że niewątpliwie od 22 października 2012 r., a zatem przez okres już ponad 3 lat, organ pozostaje w bezczynności niczym nieusprawiedliwionej, bowiem brak środków finansowych na realizację odszkodowań nie może i nie usprawiedliwia braku wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., Sąd uznał skargę za zasadną, co obligowało Sąd do wyznaczenia terminu organowi do jej załatwienia. Kwalifikując bezczynność organu, jako mającą charakter rażący, Sąd Wojewódzki miał na uwadze znaczny okres trwania bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy a także fakt, iż sprawa od momentu złożenia wniosku jest już rozpoznawana 10 lat.
Z powyższych względów, na podstawie art. 149 P.p.s.a., Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m. st. Warszawy. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. przez stwierdzenie w niniejszej sprawie bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności w sprawie.
Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sadowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., wyrażono zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy poza rozprawą.
Skarżący kasacyjnie nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniósł, że sprawy odszkodowań za działki drogowe wiążą się z wydatkowaniem ze środków publicznych często wielomilionowych sum, a dodatkowo spiętrzenie wielu podobnych spraw tego typu niejako wymuszają przyjęcie przez organ określonego porządku rozpatrywania ww. spraw, dokonywania kosztownej wyceny nieruchomości (i jej aktualizacji), a także konieczność zabezpieczania w budżecie publicznym znacznych środków finansowych na pokrycie ogromnych sum odszkodowań. Organ administracyjny, na podstawie nie stwarzającego ograniczeń czasowych art. 36 § 1 K.p.a., cyklicznie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz wyznaczał kolejne terminy na jej rozpatrzenie (ostatnie pismo w tej sprawie organ wystosował w dniu 23 lutego 2016 r., przedłużając finalny termin załatwienia sprawy do końca marca 2016 r.).
W przedmiotowej sprawie organ zaktualizował w dniu 22 lutego 2016 r. operat szacunkowy dotyczący określenia wartości rynkowej ww. nieruchomości. Pismem z dnia 25 lutego 2016 r. wystąpił też do Działu Finansów Wydziału Nadzoru i Koordynacji Urzędu m. st. Warszawy z prośbą o wystąpienie do Skarbnika m. st. Warszawy o kontrasygnatę środków na wypłatę odszkodowania w niniejszej sprawie. W tym samym dniu zawiadomił również strony, na podstawie art. 10 K.p.a., o zebraniu całości materiału dowodowego i zakończeniu postępowania administracyjnego, umożliwiając im zapoznanie się z tymże materiałem, złożenie ewentualnych pisemnych wyjaśnień, wniosków. Przygotowany w sprawie projekt decyzji administracyjnej obecnie podlega procedurze i kontroli wewnętrznej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie zostanie wydana w możliwie najkrótszym czasie. Powyższe okoliczności nie mogą dowodzić lekceważenia strony przez organ, który, przy wielości wniosków odszkodowawczych (nie tylko w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, lecz również min. na podstawie art. 98 i 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami), winien ustalić określony porządek rozpatrywania spraw, mając na uwadze ograniczoną w stosunku do ogromu potrzeb dostępność środków na koncie publicznym.
Podniesiono, że powyższe okoliczności, w dużej mierze niezależne od organu, wskazują, że organowi w niniejszej sprawie nie można przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w prowadzeniu postępowania, w szczególności nie jest uzasadnione założenie, że bezczynność ta nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Okoliczności niniejszej sprawy zaś nie prowadzą do tak jednoznacznie negatywnych wniosków, tj. przyjęcia w sposób niewątpliwy i oczywisty, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu administracyjnego nosząca znamiona rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.
Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji bezczynności w prowadzeniu postępowania administracyjnego, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy organ podejmował czynności w sprawie.
Takie sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy poprzez uwzględnienie przez ten Sąd skargi na bezczynność. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się bezczynności organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.
Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2016 r., I OSK 2787/15, z dnia 3 lutego 2016 r., I OSK 2721/14).
Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.
Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).
Na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie oczywistej omyłki nazwiska skarżącej. Z akt sprawy wynika, że skargę wniosła T.B., a w sentencji omyłkowo wpisano "B.".
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.