Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 749/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr: [...] działając m.in. na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych") odmówił J. J. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na Z. K. z powodu braku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki nad matką.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że matka J. J. – Z. K. posiada orzeczenie z dnia 22 marca 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Radomiu. J. J. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką w okresie od 25 marca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że J. J. sprawuje opiekę nad matką, co nie pozwala jej na podjęcie zatrudnienia. Jednakże, jak wynika z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem niezbędnym do uzyskania prawa do wnioskowanego przez nią obecnie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki stałej nad osobą niepełnosprawną.
Tymczasem, J. J. ostatnio pracowała zawodowo w okresie od dnia 15 lipca 2005 r. do dnia 14 kwietnia 2006 r. Ponadto, w okresie od 28 kwietnia 2010 r. do 27 października 2010 r. odbywała staż i bezpośrednio przed rozpoczęciem pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, tj. do dnia 24 marca 2011 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w PUP w S. W związku z powyższym organ uznał, że w przypadku J. J. nie zachodzi jeden z warunków do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienionych w ww. przepisie, tj. przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.
W odwołaniu na powołane rozstrzygnięcie organu I instancji J. J. oświadczyła, że jej matka choruje przewlekle od około 1997 r. i wymaga opieki. W 2010 r. stan zdrowia matki uległ znacznemu pogorszeniu. Od tego czasu konieczne było stałe sprawowanie nad nią opieki. Wyjaśniła przy tym, że matka posiada orzeczenie o niepełnosprawności dopiero od 2011 r., bowiem wcześniej nie wiedziała o takiej możliwości, jak również o prawach wynikających z takiego orzeczenia. Odwołująca się podkreśliła, że do czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z racji sprawowania opieki nad matką. Zmianę przepisów ustawy uważa za krzywdzącą, bowiem odmawia jej się specjalnego zasiłku opiekuńczego tylko dlatego, że w 2011 r. nie pracowała zawodowo i nie zrezygnowała z pracy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż J. J. świadczy stałą pomoc matce, mieszkającej w sąsiedztwie polegającą m.in. na: sprzątaniu, praniu, gotowaniu, robieniu zakupów, pomocy w kontaktach z lekarzami, podawaniu leków, pomocy w czynnościach higieny. Odwołująca się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i synem. Jej rodzina utrzymuje się z dochodu uzyskiwanego z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego, zasiłku rodzinnego i stypendium. W okresie od dnia 25 marca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. odwołująca się pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Obecnie jest osobą pozostającą bez pracy, niezarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy. Jej ostatnie zatrudnienie przypadało na okres od dnia 15 lipca 2005 r. do dnia 14 kwietnia 2006 r. i ustało w wyniku rozwiązania umowy o pracę z upływem okresu na jaki została zawarta.
Od tego czasu J. J. będąc zarejestrowaną w PUP w S. korzystała z aktywizacji zawodowej będąc uczestnikiem staży w okresach: od dnia 25 sierpnia 2008 r. do dnia 30 stycznia 2009 r. oraz od dnia 28 kwietnia 2010 r. do dnia 28 października 2010 r. Matka odwołującej się – Z. K. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, utrzymując się z renty rodzinnej, której wysokość za 2011 r. wyniosła łącznie 13.028,92 zł, co stanowiło miesięcznie 1.085,74 zł.
Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie wniosła J. J. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca spełnia jedną z ustawowych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji stanowił w szczególności art. 16a, który został wprowadzony do tej ustawy przez art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przyznanie przedmiotowego zasiłku uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2).
Za bezsporną w niniejszej sprawie należy uznać okoliczność, że matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Radomiu z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie którego matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Sporną natomiast jest w sprawie okoliczność, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W przedmiotowej sprawie organy uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 wskazanego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy w celu sprawowania opieki nad matką. Jej ostatnie zatrudnienie ustało bowiem 14 kwietnia 2006 r., natomiast niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącej datuje się od 9 lutego 2011 r. Organy ustaliły przy tym również, że skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej w dniu 24 marca 2011 r., tj. bezpośrednio przed uzyskaniem w dniu 25 marca 2011 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad swoją matką.
W ocenie Sądu I instancji, dokonana przez orzekające w sprawie organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy jest nieuprawniona. Taka interpretacja przepisu, aczkolwiek zgodna z jego literalnym brzmieniem, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z zasadą równości, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Orzecznictwo sądów administracyjnych według poprzednio obowiązującego (do dnia 1 stycznia 2013 r.) stanu prawnego, dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego stwarzało możliwość przyznania go osobie bezrobotnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). W przypadku skarżącej, stan rezygnacji z zatrudnienia z powodu jej opieki nad matką już trwał, a powyższe potwierdza decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2011 r. przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca już bowiem wówczas, poprzez utratę statusu bezrobotnego na swój własny wniosek, zrezygnowała z choćby potencjalnej możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zwrócić bowiem uwagę należy, że bezrobotnym, zgodnie z definicją określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013, poz. 674), jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Skarżąca przed nabyciem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, będąc zarejestrowana w PUP w S., gotowość do podjęcia takiego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy w ogóle chęć aktywizacji zawodowej cały czas wykazywała, a potwierdza to chociażby odbywanie przez nią staży zawodowych.
Wprowadzony od dnia 1 stycznia 2013 r. w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga od osoby podejmującej się opieki jedynie rezygnacji z zatrudnienia (ust. 1), jednocześnie w ust. 8 tego przepisu ustawodawca enumeratywnie określił przypadki (podmioty), którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Katalog ten ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy przedmiotowego świadczenia nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających ten status (osoby bezrobotnej) możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie. Zdaniem Sądu, istotnym jest również, że z decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo od 25 marca 2011 r. wynika, iż przyznano jej to świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Wniosek zaś skarżącej z dnia 2 lipca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczy o ciągłości starań skarżącej w celu zapewnienia kontynuacji opieki nad matką.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:
- 1. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż na gruncie powołanego przepisu osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego może być także osoba, która zamiast rezygnować, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad członkiem jej rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez uchylenie decyzji SKO wskutek błędnego przyjęcia, że decyzja ta narusza art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - art. 151 poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Kolegium kwestionuje zasadność wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska. Skoro w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jednym z warunków do jego otrzymania jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia, co wynika wprost z treści przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, to nieuzasadnionym jest wniosek, jakoby specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał po spełnieniu takiego samego warunku, skoro w przepisie art. 16a ust. 1 ustawy, przewidziano jedynie rezygnację przez opiekuna z zatrudnienia, a nie rezygnację z podjęcia zatrudnienia. Trudno zatem powoływać się na tożsamość rozwiązań, skoro literalne brzmienie przepisu jest w obu przypadkach inne.
Nie można także przyjąć, że pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" jest synonimem pojęcia "rezygnacja z podjęcia zatrudnienia". Jednoznaczne zróżnicowanie obu pojęć: "rezygnacja" i "niepodejmowanie" zatrudnienia, oznacza, że ustawodawca rezygnuje z szerokiego znaczenia pojęcia rezygnacji", wyłączając możliwość zaliczenia przypadków "niepodejmowania zatrudnienia" w zakres pojęciowy "rezygnacji z zatrudnienia". Podkreślono, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały świadomie zróżnicowane przez ustawodawcę. Przykłady odmiennych rozwiązań przedstawiono powyżej. Nie powinno budzić zatem wątpliwości, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.
W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Powoduje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku - tak funkcjonalnego, jak i czasowego - pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (vide: art. 3 pkt 22 in fine ustawy), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 745/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Kolegium nie podzieliło również stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym rezygnację z posiadanego statusu osoby bezrobotnej można traktować na równi z rezygnacją z zatrudnienia. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) wspomniano, że osobą posiadającą status bezrobotnego jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (art. 2). Osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia gdyby dysponował on ofertami pracy. To potencjalne zatrudnienie nie jest jednak tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy, osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować.
Tym samym nie można uznać, zdaniem organu, iż w przypadku osoby bezrobotnej spełniona jest przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie art. 16a ust. Niezrozumiałym dla Kolegium jest także powoływanie się Sądu pierwszej instancji na spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wymienionych w art. 16a ust. 8 ustawy. Sąd w zaskarżonym wyroku wywiódł, że gdyby intencją ustawodawcy było pozbawianie osób bezrobotnych tego rodzaju świadczenia, to taką przesłankę negatywną zamieściłby w powołanym art. 16a ust. 8 ustawy, skoro zaś nie ma tam takiego zastrzeżenia, to oczywistym jest, że osoba bezrobotna może nabyć prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Kolegium wskazało, że nie kwestionuje, że skarżąca nie wypełnia żadnej z przesłanek z art. 16a ust. 8 ustawy. Nie należy jednak zapomnieć, że istnienie przesłanek negatywnych określonych w ust. 8 badane jest w stosunku do osób, które przede wszystkim spełniają szczegółowo określone w art. 16a przesłanki pozytywne, w tym przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. Nie budzi również wątpliwości, w ocenie Kolegium, że w omawianym art. 16a ust. 8 ustawy, nie ma wzmianki o osobach bezrobotnych. Nie oznacza to jednak, że rezygnację z posiadanego statusu osoby bezrobotnej należy odczytywać identycznie jak rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którego definicję dla celów ustawy zamieszczono w art. 3 pkt 22 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieuzasadnione.
Istotą w sprawie jest dokonanie oceny, czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548).
Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszym przypadku sporne jest rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy z art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 ustawy.
Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.
Przedstawiona powyżej wykładnia art. 16a ust. 1 prowadzi do wniosku, zgodnego ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134 oraz postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85 (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).
Przeciwna wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1, którą zastosowały organy nie może być uznana za prawidłową, pomija bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zwrócić uwagę należało, że wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. To dodatkowo potwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – i to mimo że w dacie orzekania nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).
W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwione uznać należało zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia normy zawartej w art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co się z tym wiąże także zarzuty naruszenia art. 145§1pkt.1lit.a. P.p.s.a. oraz art. 151P.p.s.a
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.