Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. M. C. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w okresie od 2011 r. do [...] marca 2013 r. prowadził działalność gospodarczą, ale wskutek choroby musiał zaprzestać dalszego jej prowadzenia i podjąć leczenie. Orzeczeniami lekarza orzecznika ZUS oraz komisji lekarskiej ZUS został uznany za częściowo niezdolnego do pracy. ZUS odmówił mu jednak prawa do renty w trybie zwykłym z uwagi na brak wymaganego okresu składkowego. Podał też, że do miesiąca czerwca korzystał z pomocy MOPS w [...], a obecnie nie posiada żadnych środków utrzymania i korzysta jedynie z pomocy rodziców, którzy są emerytami. Stan zdrowia nie pozwala mu natomiast na podjęcie pracy.
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił M. C. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ podniósł, że z dokumentacji rentowej wynika, iż wnioskodawca na przestrzeni 53 lat życia udokumentował tylko 14 lat, 8 miesięcy i 24 dni łącznego okresu ubezpieczenia.
Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 1 rok, 1 miesiąc i 2 dni tych okresów. Przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 1979-1981, 1988-1990, 2001-2011 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec M. C. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu przez niego zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Podejmowanie przez wnioskodawcę prac bez opłacania składek nie może być natomiast uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna bowiem liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto organ podkreślił, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2013 r. M. C. został uznany za osobę częściowo niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Organ zaznaczył jednocześnie, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.
M. C. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż nie może podjąć pracy z uwagi na jego schorzenie, które jest tak dotkliwe, że ma problemy z poruszaniem się. Poinformował, że jest obecnie diagnozowany przez lekarza ortopedę, który skierował go na dalsze badania, m. in. rezonans magnetyczny. Zarzucił, że odmowa przyznania świadczenia pozbawia go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb egzystencjalnych, eliminuje go z ubezpieczenia zdrowotnego oraz uniemożliwia mu poddanie się rehabilitacji. Poinformował też, że aktualnie otrzymuje zasiłek z MOPS w kwocie 263 zł.
Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację.
W skardze, na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. C. zarzucił, że komisja lekarska, do której został skierowany nie brała pod uwagę jego ogólnego stanu zdrowia, tylko skupiła się na schorzeniach narządu ruchu, chociaż przedstawił pełną dokumentację lekarską. Podniósł, że przepis art. 83 ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy okresami zatrudnienia. Podkreślił też, że był osobą ubezpieczoną, a aktualnie nie może podjąć pracy ze względu na posiadane schorzenia. Obecnie pozbawiony jest nawet ubezpieczenia zdrowotnego, a przecież ma konstytucyjne prawo do opieki zdrowotnej, jako obywatel tego kraju uczciwie płacący składki ZUS. Do skargi załączył kopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2014 r. o stanie zdrowia wydanego dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przez lekarza specjalistę ortopedii i traumatologii narządu ruchu z Poradni Chirurgii Urazowo-Ortopedycznej [...] Szpitala Miejskiego.
Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze organ wyjaśnił, że skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy ani ze względu na stan narządu ruchu, ani ze względu na ogólny stan zdrowia. Organ zaznaczył, że biegli sądowi, oceniający stan zdrowia badanego w postępowaniu przed sądem ubezpieczeń społecznych w sporze o rentę, wypowiadają się w granicach swojej specjalności medycznej - lecz także wówczas następuje ustalenie "ogólnego" stopnia niezdolności wnioskodawcy do pracy.
Natomiast orzeczenie komisji lekarskiej, ustalające u skarżącego częściową niezdolność do pracy, nie jest wiążące jedynie dla kwestii związanych z narządem ruchu – orzeczenie lekarzy orzeczników ZUS zawsze bowiem obejmuje konkluzję, podsumowującą "ogólny" stopień niezdolności wnioskodawcy do pracy, i wskazuje tylko ewentualnie na przyczyny, które spowodowały niezdolność. Rozróżnienie, z jakich przyczyn dana osoba jest niezdolną do pracy ma natomiast zastosowanie przy ustalaniu związku jej schorzeń z chorobami zawodowymi czy wypadkami przy pracy - nie zaś przy ustalaniu istnienia samej niezdolności do pracy na potrzeby postępowania o rentę.
Skarżący nie jest całkowicie niezdolny do pracy - a zatem nie ma możliwości przyznania mu świadczenia kierowanego wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Załączone do skargi zaświadczenie o stanie zdrowia nie jest natomiast dla organu wiążące, nie ma zastosowania dla celów rentowych, ponadto zawiera ono informacje o schorzeniach znanych z dokumentacji orzeczniczej oraz o planowanych badaniach dodatkowych, nie zaś o gwałtownym pogorszeniu się stanu zdrowia skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem. Oba elementy skarżącego zaś nie dotyczą. Bezspornym zdaniem sądu w niniejszej sprawie jest bowiem, że skarżący, który w dacie orzekania przez organ miał 54 lata, nie osiągnął ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn.
Nie ma też orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2013 r., ustalające, że skarżący jest częściowo niezdolny do pracy do [...] marca 2014 r. Sąd wskazał, że Prezes ZUS orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie może dokonywać swobodnej oceny zdolności wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia, lecz jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, a w przypadku wniesienia od niego sprzeciwu, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS. W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalenia dokonane przez komisję lekarską ZUS w orzeczeniu z dnia [...] maja 2013 r. były zatem wiążące dla Prezesa ZUS. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS.
Sama trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak słusznie zauważył bowiem organ, nie jest to świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione.
Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego sprawy, w tym nie wyjaśniono czy na dzień podejmowania decyzji stan zdrowia skarżącego nie kwalifikował go jako osoby całkowicie niezdolnej do pracy. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów pomocy prawnej z urzędu nieopłaconych w całości ani w części.
Wskazał, że kluczową kwestią jest to, czy skarżący jest aktualnie osobą niezdolną do pracy czy nie. Od wydania orzeczenia komisji lekarskiej do wydania zaskarżonej decyzji upłynęło niemalże 8 miesięcy, a więc istnieją wątpliwości co do ustaleń komisji odnośnie do stanu zdrowia skarżącego. Sąd powinien był zbadać całokształt sprawy. Uzasadnienie wyroku jest wadliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie spełnia przynajmniej jednej z trzech przesłanek przyznania renty w drodze wyjątku - niemożności podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Jak wynika z akt sprawy, w stosunku do skarżącego nie stwierdzono całkowitej niezdolności do pracy. W aktach znajduje się jedynie orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] maja 2013 r., stwierdzające częściową niezdolność do pracy do [...] marca 2014 r., co nie stanowi spełnienia ww. przesłanki.
Ponadto, skarżący w dacie orzekania przez organ miał 54 lata, nie osiągnął więc ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn, dlatego również z tego powodu przyznanie renty nie jest możliwe. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, Prezes ZUS nie ma możliwości samodzielnego dokonywania ustaleń w zakresie stanu zdrowia i zdolności do pracy ubiegającego się o przyznanie renty. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Dlatego też wyrok sądu jest prawidłowy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że co prawda sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany wnioskami i zarzutami podnoszonymi przez strony, jednakże nie można uczynić skutecznego zarzutu kasacyjnego powołując się na naruszenie tego przepisu i twierdząc, że sąd powinien był samodzielnie rozważyć wszelkie możliwe aspekty rozpoznawanej sprawy. W tym zakresie NSA rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, w którym sąd stwierdził, że niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. też wyrok NSA z 11 września 2013 r., II FSK 2623/11). W związku z tym, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, sąd nie mógł dopatrzeć się naruszeń przepisów prawa w postępowaniu zmierzającym do jej wydania, stąd zarzut ten nie jest zasadny.
Odnosząc się zaś do wskazywanego niedostrzeżenia przez sąd uchybień organu administracji publicznej w zakresie ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy zauważyć trzeba, że – jak wywiedziono wyżej – stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, w oparciu o przepisy prawa. Zgodnie z powoływanym już art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Organ dysponował orzeczeniem komisji lekarskiej oceniającej stan zdrowia skarżącego i wypowiadającej się w kwestii jego zdolności do pracy i to na jego podstawie, będąc związany wnioskami tam zawartymi, wydał własną decyzję.
Ponadto, w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS stwierdzono częściową niezdolność skarżącego do pracy do [...] marca 2014 r. zaskarżoną decyzję wydano natomiast [...] stycznia 2014 r., a więc w dacie, w jakiej organ dysponował obowiązującym orzeczeniem komisji lekarskiej. Organ ani sąd administracyjny nie ma możliwości do samodzielnego ustalenia stanu zdrowia skarżącego i oceny jego zdolności do pracy. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo.
Z tego względu, że wyrok sądu jest prawidłowy, nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe elementy zarzutu kasacyjnego odnoszące się do nieprawidłowego postępowania sądu (art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do ewentualnego wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że nie jest to konieczne, gdyż skarga kasacyjna została wniesiona w terminie (doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem – [...] stycznia 2015 r., wniesienie skargi kasacyjnej – [...] lutego 2015 r., a więc z zachowaniem trzydziestodniowego terminu).
W kwestii wniosku o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.