Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 grudnia 2004 r. (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Łucji P.-R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia 2 września 2002 r. (...) stwierdzającą, że majątek ziemski "S." o ogólnym obszarze 487 ha wraz ze znajdującymi się zabudowaniami gospodarczymi oraz dworem i parkiem, stanowiący własność Ksawerego Franciszka K. - podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2001 r. Teresa K. i Łucja P.-R. - spadkobierczynie Ksawerego Franciszka K. - właściciela majątku ziemskiego "S." wystąpiły o stwierdzenie, że dwór w "S." wraz z otaczającym go parkiem o pow. ok. 8 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, majątek ziemski "S." o ogólnym obszarze 487 ha wraz z zabudowaniami gospodarczymi, dworem i parkiem został przejęty na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości stanowiące własność oraz współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Jeżeli dana nieruchomość spełniała ww. cechy to przechodziła na własność Państwa i obejmowana była niezwłocznie zarządem państwowym wraz z budynkami, całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tej nieruchomości przedsiebiorstwami przemysłu rolnego /art. 6 dekretu/.
Stosownie natomiast do treści par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 10 poz. 51/, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. "e" należało w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Przepis ten wyraźnie stanowił, że wojewódzki urząd ziemski /obecnie wojewoda/ orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jego części. Zgodnie z par. 6 cyt. rozporządzenia strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN powinna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do organu o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt.
Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wskazanego przepisu wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. W konsekwencji zgłoszone przez Łucję P.-R. żądanie wyłączenia zespołu pałacowo-parkowego spod działania dekretu PKWN ocenić należy jako niedopuszczalne, tak wówczas, jak i obecnie. Dodatkowo organ naczelny podkreślił, że przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. "e" ww. dekretu, tj. do kwestii, czy majątek ziemski z uwagi na obszar podlegał, czy też nie podlegał działaniu dekretu. Do właściwości organów nie należy zatem badanie powiązań zespołów pałacowo-parkowych z przejętym majątkiem ziemskim. Z akt sprawy wynika, że obszar całego majątku ziemskiego stanowiącego własność Ksawerego Franciszka K. wynosił 487 ha, a więc pod względem powierzchni spełniał kryteria wymienione w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN.
Skargę na ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 grudnia 2004 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Łucja P.-R. W uzasadnieniu skargi podniosła zarzut naruszenia przez organ zasady prawdy materialnej, o której mowa w art. 7 Kpa i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażonej w art. 8 Kpa, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń faktycznych. Skarżąca wniosła o jej uchylenie przez Sąd, jako orzeczenia wydanego z naruszeniem prawa i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.
W ocenie skarżącej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustosunkował się do podstawowych kwestii w aspekcie wykładni Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie, czy park z dworkiem miał cechy nieruchomości ziemskiej, czy mógł być przeznaczony na cele produkcji rolnej, a w konsekwencji na cele przewidziane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Według Łucji P.-R. organy administracji obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, bądź wyjaśniającego. Zamiast tego gołosłownie stwierdzono, że zespół dworkowo-parkowy stanowił integralną część majątku ziemskiego o łącznej powierzchni ok. 487 ha. Organy administracji, rozpoznając wniosek o stwierdzenie, że średniowieczny dworek obronny w S. wraz z okalającym go parkiem, posiadający odrębną księgę wieczystą, nie podlega działaniu przepisów dekretu o reformie rolnej, powinny wziąć pod uwagę wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 września 1990 r. oraz dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 13 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ stwierdził nieważność decyzji wydanych przez organy obu instancji /IV SA/Wa 125/05/. W uzasadnieniu wyroku podał, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zapadły bez podstawy prawnej, a zatem są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia zdaniem Sądu wskazuje okoliczność, iż decyzją administracyjną, o której jest mowa w par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. organ administracji mógł wyłącznie rozstrzygać o tym, czy cała nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych.
Sąd zauważył przy tym, iż wprawdzie w par. 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, /co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie, czy część określonego majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, a to z uwagi na swój charakter, lub społeczno-gospodarcze przeznaczenie/, to jednak par. 6 rozporządzenia wskazuje, iż decyzja, o której jest mowa w par. 5 tego aktu, może dotyczyć jedynie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona zajmuje.
Konsekwencją takiego poglądu było przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość /zespół dworsko-parkowy/, nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu o reformie rolnej i nie może być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 2 par. 1 i art. 3 Kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przewidziano drogę postępowania administracyjnego jedynie dla rozstrzygania o prawach rzeczowych /własności/ do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego.
Zatem zdaniem WSA w Warszawie brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania w innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego. Nie oznacza to równocześnie wyłączenia w ogóle możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. "e" zostały faktycznie przejęte przez Państwo. Bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym: czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym, czy też w powództwie o ustalenie prawa.
Równocześnie WSA w Warszawie nie wypowiedział się, czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości powinna mieć zastosowanie przywołana w skardze i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska", zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. /W 3/89/, gdyż kwestia ta, wobec przyjęcia, że żądanie skarżącego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, pozbawiona była znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie Sąd podkreślił, iż orzekający w sprawie organ naczelny przekroczył granice żądania wniosku skarżących, naruszając tym samym rażąco prawo. Wypowiedział się bowiem w stosunku do przedmiotu, który nie był przedmiotem wniosku. Żądanie stron dotyczyło jedynie wydania decyzji stwierdzającej, że dwór S. wraz z parkiem nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Łucję P.-R., która zarzuciła orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./ w zw. z par. 5 i par. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51/ poprzez przyjęcie, iż decyzja, o której jest mowa w par. 5 dekretu dotyczyć może jedynie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej, w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca zaprezentowała szerokie rozważania o charakterze ogólnym, dotyczące poszczególnych przesłanek zastosowania do danej nieruchomości dekretu o reformie rolnej /przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu/. Przenosząc je na grunt niniejszej sprawy podniosła, iż wyrażony przez WSA w Warszawie pogląd prawny, zgodnie z którym decyzja przewidziana w par. 5 rozporządzenia może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje, jest sprzeczny z dotychczas przyjmowaną linią orzeczniczą, spotykaną w wyrokach tak NSA, jak i SN. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w szczególności uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. /W 3/89/ potwierdza tezę, iż organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do zbadania, czy dana nieruchomość, lub jej część, była w ogóle nieruchomością ziemską, oraz czy nadawała się i została przeznaczona do osiągnięcia celów reformy rolnej.
Określenie "dana nieruchomość" powinno być przy tym rozumiane zgodnie z brzmieniem przepisu par. 5 rozporządzenia, a więc jako nieruchomość, której dotyczy wniosek o stwierdzenie, że nie podpadała ona pod działanie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu. Może to być zarówno cała nieruchomość jak i jej część, którą można wyodrębnić ze względu na określone kryterium. W przedmiotowej sprawie, kryterium wyodrębnienia części nieruchomości powinno być zdaniem Skarżącej brak jej funkcjonalnego związku z pozostałą częścią nieruchomości, która była przeznaczona do prowadzenia działalności rolniczej. Nadto część nieruchomości obejmująca zespół pałacowo-dworski była wyraźnie wyodrębniona od pozostałej części nieruchomości w sposób fizyczny - oddzielenie fosą.
W kontekście powyższego, niezasadne jest zdaniem Skarżącej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż żądanie skierowane do organu pierwszej instancji było "żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej nieruchomości, a zatem rozstrzygnięcia sporu cywilnego". Postępowanie w trybie par. 5 rozporządzenia jest bowiem właściwym postępowaniem do rozstrzygnięcia zgłoszonego przez Skarżącą wniosku, zaś kwalifikacja takiego postępowania jako sporu cywilnego, jest niedopuszczalna, w świetle wyraźnego określenia w par. 5 rozporządzenia zakresu kognicji i kompetencji organu administracji.
W konsekwencji Łucja P.-R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie obydwu decyzji bądź o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Dodatkowo, w piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2006 r., Skarżąca ponownie wskazała, iż stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki podpadania danej nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jedynie może badać, czy nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w dekrecie, jest błędne. Powołała się przy tym na pogląd prawny, wyrażony przez Sąd Najwyższy, zgodnie z którym rozstrzyganie czy dana nieruchomość podpada pod przepis art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, następuje wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie par. 5 rozporządzenia wykonawczego do tegoż dekretu.
Natomiast wyłączona w tym względzie jest droga sądowa /uchwała SN z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91 - OSNC 1992 nr 5 poz. 72/. Skarżąca podkreśliła, iż ten tok rozumowania został potwierdzony został także w nowszych orzeczeniach Sądu Najwyższego: w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. /III CKN 1492/00 - Lex nr 78867/, w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. /III CK 322/04, teza wyroku - Biuletyn Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2005 nr 10 s. 52/ oraz w wyroku z dnia 20 grudnia 2005 r. /III CK 350/05/. Przede wszystkim jednak kluczowe znaczenie dla oceny niniejszej sprawy winien mieć fakt podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 6 czerwca 2006 r. uchwały /I OPS 2/06/, w której zostało wskazane, iż przepis par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm./, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Na podstawie art. 183 par. 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność ta zachodzi m.in. jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.
W świetle art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Na podstawie art. 33 par. 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.
Jak wynika z akt sprawy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został złożony przez dwie osoby - Teresę K. i Łucję P.-R. Uczestniczyły one w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Do obydwu tych stron została też skierowana decyzja wydana przez Wojewodę Ł. Przed jej wydaniem zmarła Teresa K., a jej spadkobiercami zostali ustanowieni Zdzisław Andrzej K., Antoni Władysław K. i Ksawery Wacław K., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydz. II Cywilny z dnia 20 maja 2003 r. (...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w swoim postępowaniu spadkobierców Teresy K., wbrew art. 33 par. 1 p.p.s.a., czym pozbawił ich możności obrony swych praw. Nie zawiadomił ich o rozprawie, w związku z czym nie brali oni w niej udziału. Strona jest zaś pozbawiona możności obrony swoich praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możności usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku /por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Zakamycze 2005 r. s. 461/. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wyrok WSA w oparciu o art. 183 par. 2 pkt 5 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu poza dopuszczeniem do udziału w sprawie ww. spadkobierców należy rozważyć również udział w charakterze stron innych podmiotów do których kierowana była decyzja organu pierwszej instancji, a które miały interes prawny w tym postępowaniu, w szczególności Gminy S., obecnego właściciela nieruchomości.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 199 w związku z art. 203 p.p.s.a.