Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Rz 299/10 oddalił skargę Gminy Miasta Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Starosta Rzeszowski orzekł:
- - w pkt I o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha na rzecz J. B. w 3/6 części oraz na rzecz J. M., M. M. i S. M. po 1/6 części;
- - w pkt II o zwrocie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 11.263,68 zł, w tym przez J. B. 5.631,68 zł, zaś J. M., M. M. i S. M. po 1.877,28 zł.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...] i [...] położone w R. w obr. [...] zostały nabyte za odszkodowaniem przez Skarb Państwa od J. B., M. M., J. M. i S. M. aktem notarialnym z dnia 21 marca 1985 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".
Podczas oględzin nieruchomości w dniu 4 lipca 2006 r. ustalono, że działki nr [...] i [...] powstałe odpowiednio z podziału działek nr [...] i [...] porośnięte były krzewami oraz drzewami i w żaden sposób nie były zagospodarowane. Z dokumentacji przedłożonej przez Biuro Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa wynika jednak, że Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] października 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Sp. z o.o. w R. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "[...]".
Zdaniem Starosty Rzeszowskiego, analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że od daty wywłaszczenia, tj. od 1985 r. do 2007 r. kiedy podjęto działania zmierzające do rozbudowy zbiorników wodnych na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Stąd też ww. działki stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za zbędne na cel wywłaszczenia.
Ponadto, zgodnie z operatem szacunkowym aktualnym na dzień 31 sierpnia 2009r. wartość działek [...] i [...] wynosi 124.085 zł, zaś zwaloryzowana kwota odszkodowania ustalona w stosunku do zwracanej powierzchni 11.263,68 zł.
Od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] września 2009 r. odwołał się działający w imieniu Gminy Miasta Rzeszowa Prezydent tego Miasta zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz naruszenie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] września 2009 r.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zbędności nieruchomości określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla oceny zbędności bez znaczenia pozostaje fakt wydania przez Prezydenta w dniu [...] października 2007 r. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na rozbudowę zbiorników wody, bowiem działanie właściciela związane z zagospodarowaniem działek nastąpiło po upływie 12 lat od daty wywłaszczenia. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości istotne jest bowiem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany.
Ponadto wskazano, że na dzień zawarcia umowy tj. 21 marca 1985 r. przedmiotowe działki znajdowały się w zasięgu obowiązywania Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa na obszarze oznaczonym jako teren istniejących zbiorników wyrównawczych związanych z zaopatrzeniem miasta w wodę. W trakcie oględzin działek w dniu 4 lipca 2007 r. stwierdzono, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość jest niezagospodarowana, wolna od zabudowy, porośnięta starymi krzakami i chwastami. Wobec udzielonych w ich trakcie informacji przez przedstawiciela BGM Miasta Rzeszowa, że teren ten w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod rozbudowę istniejącego zbiornika wodnego, ustalono również, że istniejący zbiornik wodny nie znajduje się na terenie przedmiotowych działek, lecz w oddaleniu od nich.
Decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2010 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto Rzeszów.
Strona skarżąca ponownie zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jej ocenie Wojewoda Podkarpacki w sposób wyjątkowo lakoniczny ustosunkował się do zarzutów odwołania. Przy ocenie przesłanki realizacji celu wywłaszczenia nie można się bowiem ograniczyć do stwierdzenia, co znajduje się na powierzchni gruntu. Przedmiotowe działki są częścią infrastruktury osiedla i służą jego mieszkańcom jako zieleń osiedlowa, zaś żaden z orzekających w sprawie organów nie przeprowadził w tym kierunku postępowania dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę powołał się na art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości tj. w dniu 11 kwietnia 2005 r. na części działek żadna inwestycja zmierzająca do realizacji celu wywłaszczenia nie została rozpoczęta. Taki stan rzeczy potwierdzony został protokołem z oględzin nieruchomości połączonych z rozprawą administracyjną z dnia 4 lipca 2006 r. w trakcie której wnioskodawcy ograniczyli roszczenie zwrotowe jedynie do działek na których cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy orzekły o zwrocie działki nr [...] i działki [...] na rzecz jej poprzednich właścicieli ustalając ich zbędność na cel wywłaszczenia.
Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo też organy, w oparciu o treść art. 140 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy orzekły o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość. W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej o naruszeniu przez orzekające organy dyspozycji art. 137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kwestią bowiem przesądzającą w tym zakresie jest sporządzony z udziałem stron postępowania w dniu 4 lipca 2006 r. protokół stwierdzający na spornym gruncie "maliny i łąkę". Z tym stanem faktycznym nie pozostają w sprzeczności ustalenia operatu szacunkowego z dnia 16 lipca 2007 r. w świetle którego sporne działki są niezabudowane, zajęte pod nieużytki (zdziczałe krzewy i drzewa) a na dzień wizji nie stwierdzono dokonania nasadzeń jak i zasiewów. Wskazano również, że treść uregulowań powołanych wyżej przepisów nie nasuwa wątpliwości a wynika z nich wprost, że przy ocenie zbędności nieruchomości istotne jest to, czy cel wywłaszczenia bądź nabycia nieruchomości został wykonany w ściśle wyznaczonym przedziale czasowym.
Późniejsze zagospodarowanie tego terenu czy sposób zagospodarowania gruntów sąsiadujących z wywłaszczoną bądź nabytą nieruchomością nie mają wpływu na jej zwrot w przypadku jej zbędności. Istotne bowiem w świetle naprowadzonych wyżej przepisów jest tylko to, czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia lub nabycia konkretnej nieruchomości została na niej wykonana w ściśle określonym czasie.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasta Rzeszów, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym bez swej winy nie brał udziału podmiot, który był stroną postępowania, tj. M. Sp. z o.o. w R. Spółka ta miała w użyczeniu nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu i wiadomości na ten temat znajdowały się w aktach sprawy. Interes prawny spółki do bycia stroną postępowania o zwrot nieruchomości wypływa z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ decyzja o zwrocie jest dla ww. przedsiębiorstwa niekorzystna a gdyby miało ono zagwarantowany udział w sprawie mogło wzbogacić materiał dowodowy. Dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające. Sąd tłumacząc powody nieprzyjęcia zarzutu skargi o naruszeniu przez organy art. 7 i 77 k.p.a. zaprzeczył zasadom wyrażonym w tych przepisach tj. tym, że obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie a nie na stronach. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Nie można powiedzieć, że materiał zgromadzony w sprawie nie budził żadnych wątpliwości po kątem tego czy na nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skoro strona w odwołaniu wskazuje, że przy badaniu tej okoliczności nie można się ograniczyć do tego, co znajduje się na powierzchni gruntu i wskazuje orzecznictwo sądowe na uzasadnienie swojego stanowiska to organ powinien ustosunkować się do zarzutów strony. Organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Zważywszy na wskazane w odwołaniu orzecznictwo, przeprowadzenie uzupełniających dowodów mogło zmienić wynik sprawy. W takiej sytuacji nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Rzeszowie, iż postępowanie prowadzone w sprawie toczy się zgodnie z regułami postępowania administracyjnego;
- 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego wyroku. Sąd lakonicznie i ogólnikowo ustosunkował się do głównego zarzutu skargi o naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a. Sąd nie może czynić zarzutu stronie, że nie wskazała ona na czym owo naruszenie polegało, ponieważ to Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. ma obowiązek orzekania w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzić należy, że jest on nieuprawniony. M. sp. z o.o. z siedzibą w R. nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio.
Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym.
Także zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7 i 77 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony.
Organy administracji w sposób wnikliwy zebrały materiał dowodowy, co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważył Sąd I instancji wskazując, że wywłaszczenia, dokonano aktem notarialnym z dnia 21 marca 1985 r. w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Wywłaszczona została nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. Działki te z czasem uległy dalszemu podziałowi. Z materiału aktowego wynika, że z działki [...] zostały wydzielone między innymi działki [...] i [...] z których następnie wydzielono odpowiednio działki [...] i [...].
W toku oględzin dokonanych w 4 lipca 2006 r. stwierdzono, że działki [...] i [...] porośnięte są krzakami. Fakt ten znajduje także potwierdzenie w ustaleniach biegłego rzeczoznawcy dokonującego oględzin tych działek w związku ze sporządzanym operatem szacunkowym.
Oznacza to, że na działkach tych cel wywłaszczenia to jest budowa osiedla mieszkaniowego nie został zrealizowany zatem zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 pkt.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro działki [...] i [...] nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą skutecznie wystąpić z wnioskiem o i zwrot zgodnie z art. 136pkt 3 u.g.n.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.