Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi wniesionej przez [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z dnia [...] marca 2020 roku w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 24 marca 2020 r Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r. o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad [...].
Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.").
Jako podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało okoliczność, że [...] (Skarżąca) ma ustalone prawo do emerytury, co potwierdza decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z [...] grudnia 2019 r.
Kolegium ustaliło również, że Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na córkę, [...], dołączając do wniosku orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2012 r., w treści którego wskazano, że [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe i wymaga stałej, okresowej pomocy i opieki innych osób w celu pełnienia ról społecznych i samodzielnej egzystencji. Z powyższego orzeczenia wynika zarazem, że wskazany stopnień niepełnosprawności datuje się od 9 listopada 2012 r., z tym że niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia. Skarżąca do akt sprawy złożyła również decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z [...] marca 2019 r., o wysokości przyznanej [...] renty socjalnej, która wynosi 1100,00 zł miesięcznie brutto. Nadto strona załączyła oświadczenie [...] z 31 stycznia 2020 r., że od grudnia 2019 r. pobiera emeryturę, a od 2018 r., jest zatrudniona w jednym zakładzie pracy.
Kolegium nie kwestionowało spełnienia przez [...] przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zakwestionowało natomiast spełnienie pozostałych przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a wynikających z treści normy zawartej w art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r., w której ustawodawca ustanowił przesłankę przedmiotową negatywną, od której m.in. zależy, czy osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., otrzyma powyższe świadczenie. Przepis ten wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie, przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą, świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne ze względu na ustalone prawo do emerytury, podczas gdy w świetle orzecznictwa nie uniemożliwia to przyznania kwoty stanowiącej wyrównanie do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a.
Sąd wyjaśnił, że skargę uznał za zasadną, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Sąd nie podzielił stanowiska organów administracji, co do bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku nabycia prawa do emerytury. Wskazał, że jak wynika z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a jednocześnie pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Taka sytuacja eliminuje bowiem negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powołanego wyżej przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 659/20 – dostępny w CBOSA).
Jednak w ocenie Sądu możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego nie dotyczy wszystkich sytuacji. Sąd podkreślił, że nie można tracić z pola widzenie istoty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przede wszystkim celu w jakim jest ono przyznawane. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powyższego wynika w ocenie Sądu wniosek, że osoba, która nabyła prawo do świadczenia emerytalnego ma prawo ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wyłącznie w sytuacji, gdy nabycie świadczenia emerytalnego nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. uzyskała wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (t.j. Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.). W takiej sytuacji nabycie prawa do wcześniejszej emerytury może być utożsamiane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Natomiast nabycie emerytury wyłącznie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego nie uprawnia, zdaniem Sądu, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem brak jest w takiej sytuacji związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Sąd wskazał następnie, że z akt sprawy nie wynika, czy emerytura została przyznana skarżącej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką, a co za tym idzie, czy cel nabycia świadczenia emerytalnego jest tożsamy z celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie jest możliwa ocena zasadności ubiegania się przez skarżącą o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym należy stwierdzić, że rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy miało miejsce z uchybieniem przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni zawarte w uzasadnieniu wskazania i ustali podstawę nabycia przez skarżącą świadczenia emerytalnego, a także dokona prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prezentowanej przez aktualne orzecznictwo sądów administracyjny, chociażby w przywołanym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 649/20.
W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skarżące kasacyjnie Kolegium zrzekło się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u. ś. r. będącej w istocie wykładnią contra legem przy zastosowaniu kryterium słuszności i wykroczenie poza granice określone tą normą, gdyż tym samym sąd administracyjny zastąpił ustawodawcę, a ponadto dokonał faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego,
- b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy opiekun ma ustalone prawo do emerytury w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a otrzymywaną przez opiekuna emeryturą;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p. i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej bowiem nie zachodzi w żaden sposób konieczność zmian interpretacyjnych przepisów ustawy, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej organu drugiej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, wskazał, że uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznając, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zakresie w jakim pozbawia świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna, który ma ustalone prawo do emerytury jest sprzeczna z zasadami konstytucyjnymi (art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP), powinien był, co najwyżej, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Powyższa uchwała wskazuje, że nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, nawet uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).
Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Dlatego też, w ocenie Kolegium Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Ponadto, w ocenie Kolegium, dokonana wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest wadliwa, gdyż całkowicie pomija treść normy zawartej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. jak i błędnie opiera się na naruszeniu norm wyrażonych w art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji bezpodstawnie wywiódł, że możliwe jest przyznanie opiekunowi pobierającemu emeryturę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o faktycznie otrzymywaną przez skarżącą emeryturę, czyli w tzw. wysokości netto, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne określone jest przez ustawodawcę w ściśle określonej kwocie wynikającej z ustawy. Kwota ta podlega waloryzacji a modyfikacja jej dopuszczalna jest jedynie w sytuacji, gdy przyznawane jest świadczenie przysługujące za niepełny miesiąc. Powyższy pogląd znajduje poparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15, w którym podkreślono, że przepisy powołanej ustawy nie umożliwiają miarkowania czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej wnioskodawcy zakładając, że w każdym przypadku nie jest możliwy zbieg świadczeń emerytalnego i pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej ze względu na zasadę praworządności nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Zasada ta wynika z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. Na przestrzeni wielu lat sądy administracyjne uznawały, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest przepisem jednoznacznym i nie ma wobec tego potrzeby stosowania w jego przypadku wykładni innej niż literalna. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 17.ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oparta na dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej zupełnie pomija treść innych norm u.ś.r., podczas gdy nie jest dopuszczalne pomijanie przez organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, obowiązujących norm prawnych, stosowanie ich w sposób wybiórczy lub dowolny. Organ zobowiązany jest działać tylko w granicach prawa ustalonego przez ustawodawcę.
Ponadto, ani Sąd I instancji ani Kolegium (tak jak i organ I instancji) nie są uprawnieni do oceny zasadności czy słuszności podejmowanych przez ustawodawcę regulacji prawnych również pod kątem ich zgodności z normami konstytucyjnymi. Uprawnienie takie to wyłączna kompetencja Trybunału Konstytucyjnego. Co więcej, organ jednostki samorządu terytorialnego realizując zadania w zakresie świadczeń rodzinnych wykonuje zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, tj. związanej z obowiązującą polityką pomocową państwa. Konsekwencją działania przez organy contra legem, w tym na gruncie u.ś.r., tj. wbrew woli ustawodawcy są chociażby sankcje na gruncie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm). Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jednoznaczna i jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa, tj. wspierania rodzin według możliwości budżetowych.
Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść przez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Należy mieć również na uwadze, że ustawodawca nie podejmuje działań w kierunku zmiany treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. co jest przejawem jego aktualnej woli. Ponadto, dopóki przepisy ustawy obowiązują, korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją, co oznacza, że organy administracji publicznej są nimi związane, a zatem zobowiązane są do ich stosowania (wyrok WSA w Opolu z 29 października 2019 r., II SA/Op 314/19).
Kolegium wyjaśniło, że argumentacja ta znajduje poparcie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, która wskazuje, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie.
Kolegium podkreśliło, że cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, co nie zachodzi w niniejszej sprawie. Osoba posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dochodów nie osiąga. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Kolegium Sąd I instancji powinien odwoływać się jedynie do reguł wykładni językowej, gdyż jest ona pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu. Jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Jeśli, wbrew jasnemu pod względem językowym, sformułowaniu przepisu nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (uchwała SN z 20 czerwca 2000 r., I KZP 16/00).
W ocenie Kolegium, samo zróżnicowanie pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Przede wszystkim, świadczenie emerytalne choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym. Natomiast, świadczenie pielęgnacyjne nie stanowiące elementu systemu zabezpieczeń społecznych, takim pewnymi stabilnym świadczeniem nie jest. W dotychczas funkcjonującym systemie zabezpieczeń społecznych nie doszło do wygaszenia decyzji emerytalnych, za to doszło do wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. ustawa z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego.
Ponadto, emeryt – co do zasady – może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne – nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są bowiem do renty rodzinnej. W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych (wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15).
Ponadto, trzeba mieć na uwadze, że z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wiążą się regulacje przyjęte w art. 3 pkt 24 lit. d), art. 24 ust.7 i art. art. 62 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, które są konsekwencją przyjętego przez ustawodawcę założenia, że osoba pobierająca emeryturę a także mająca inne źródła dochodu, o których mowa w tych przepisach, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Kolegium wskazało, że żaden przepis prawa nie uprawniał Sądu I instancji do wydania wyroku w istocie zmierzającego do ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia a otrzymywaną emeryturą. Brak jest bowiem przepisu, który stanowiłby materialną podstawę do wydana tego rodzaju rozstrzygnięcia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Literalna wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak, jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji uległa zmianie linia orzecznicza, nie ograniczająca się obecnie do wykładni językowej, lecz mająca na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.
Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).
Zatem rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W 2021 r. świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031), zaś na 2022 r. kwota ta ustalona została na 2199 złotych (obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022, M. P. z 2021 r. poz. 1021).
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust.5 pkt 1a) u.ś.r. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.
Zatem wbrew stanowisku Kolegium w sprawie zachodziła dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust.5 pkt 1 a) u.ś.r. Takie też stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20). Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy zatem opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że nie podziela wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu, zgodnie z którym osoba, która nabyła prawo do świadczenia emerytalnego może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, ale wyłącznie w sytuacji, gdy nabycie świadczenia emerytalnego nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, np. uzyskała wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (t.j. Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.).
Przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji oznaczałoby, że o świadczenie pielęgnacyjne mogłyby ubiegać się tylko te osoby, które sprawowały opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi a następnie uzyskały prawo do wcześniejszej emerytury. Wykładnia taka eliminowałaby jednak osoby, które sprawowały opiekę nad dorosłymi członkami rodzin. Eliminowałaby również osoby, które uzyskały prawo do emerytury a obecnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi nie mogą podjąć dodatkowego zatrudnienia a więc ponownie prowadziłaby do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy nabycie przez skarżącą prawa do emerytury było związane ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem.
W konsekwencji zarzut objęty punktem I a petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Zarzut objęty punktem I. b. petitum skargi kasacyjnej jest również oczywiście niezasadny.
Kolegium zarzuca w nim Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 3 u.ś.r. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 jak i art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy opiekun ma ustalone prawo do emerytury w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a otrzymywaną przez opiekuna emeryturą.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej nie zawarł takiego stwierdzenia. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a jednocześnie pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Pogląd ten sąd kasacyjny w pełni podziela.
W konsekwencji za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną ponieważ wyrok sądu pierwszej instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 264 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie należy wyjaśnić, że skład orzekający w danej sprawie nie ma podstaw do wystąpienia o podjęcie uchwały przez skład powiększony NSA w celu wyjaśnienia przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Nie rozstrzygając, czy w przedmiotowej kwestii istotnie utrzymuje się aktualnie rozbieżność, o podjęcie uchwały na tej podstawie, określonej w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mogą się zwrócić wyłącznie podmioty, wymienione w art. 264 § 2 p.p.s.a.