Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. o sygn. akt II SA/Go 850/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2008 r. [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] grudnia 2005 r. Zastępca Naczelnika Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Zielonej Górze, działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. (powoływana jako: Prawo o ruchu drogowym), skierował A.D. na badania lekarskie, z powodu uczestniczenia w wypadku drogowym, w następstwie którego nastąpiła śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na zdrowiu. Kopia skierowania przesłana została Staroście Żarskiemu.
W związku z niepoddaniem się badaniom lekarskim zgodnie ze skierowaniem, Starosta Żarski pismem z dnia [...] stycznia 2006 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia A. D. uprawnień do kierowania pojazdami kat. "B", następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], cofnął stronie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami podlega m.in. kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po spożyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Ponieważ A. D. nie poddał się badaniom lekarskim w wyznaczonym terminie, koniecznym było cofnięcie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami.
Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta Żarski uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2007 r., po czym pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. raz jeszcze zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami z powodu niepoddania się badaniom lekarskim.
Orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Zielonej Górze, stwierdzono u A.D. istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi określając termin kolejnego badania lekarskiego na datę nie wcześniejszą niż [...] luty 2009 r.
Od powyższego orzeczenia lekarskiego A. D. wniósł odwołanie do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Starosta Żarski postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami do czasu rozstrzygnięcia tego odwołania.
Orzeczeniem lekarza Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], stwierdzono u A. D. istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta Żarski podjął zawieszone postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] orzekł o cofnięciu A. D. uprawnień do kierowania pojazdami kat. "B" Nr [...], seria i nr druku [...], wydanych w dniu [...] października 2002 r., do czasu ustania przyczyn, które spowodowały cofnięcie.
Uzasadniając decyzję organ podał, że cofnięcie uprawnień do kierowania jest konieczne z uwagi na treść orzeczeń lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Zielonej Górze i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, w których stwierdzono istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi.
W odwołaniu od tej decyzji A. D. podniósł, iż w wyniku nieszczęśliwego wypadku spędził jedną noc w szpitalu w Zielonej Górze, otrzymując wypis zawierający szereg błędów. Argumentował przy tym, iż od czasu wypadku przejechał, jako kierujący pojazdem, ponad 90 000 km, a opinie lekarzy o stanie jego zdrowia są rozbieżne. Odwołujący się stwierdził, że cieszy się dobrym zdrowiem, a ostatnie badania EEG głowy nie wykazują żadnych problemów zdrowotnych.
Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji wskazując, iż obowiązujące przepisy nakładają na właściwe organy Policji obowiązek każdorazowego skierowania kierującego pojazdem, uczestniczącego w wypadku drogowym, w następstwie którego nastąpiła śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na zdrowiu, na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Skierowanie na badania organ Policji ma obowiązek wystawić w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami - Dz. U. Nr 2, poz. 15). Jednocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych okoliczności pozwalających na odstąpienie od obowiązkowego skierowania na tego rodzaju badania.
Powołując się na zasady przeprowadzania badań lekarskich określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (powoływane jako: rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r.) Kolegium wskazało, iż badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2-5 ustawy przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, o którym mowa wyżej wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem uprawnionego lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, do podmiotu odwoławczego wskazanego w rozporządzeniu. Orzeczenie lekarskie wydane przez podmiot odwoławczy jest ostateczne (§ 12 i 13 rozporządzenia).
W związku z powyższym, biorąc pod uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie zarówno lekarz Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Zielonej Górze, jak i podmiot odwoławczy - lekarz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi stwierdzili istnienie u A. D. przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, Kolegium uznało za zasadne cofnięcie tej osobie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Wskazano przy tym, że orzeczenia obu placówek medycznych są prawidłowe pod względem formalnym, zostały wystawione przez lekarzy posiadających odpowiednie uprawnienia, a jak wynika z pisma Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] lipca 2008 r., podstawę wydanego przez ten podmiot orzeczenia stanowiły opinie lekarzy specjalistów neurologa i psychiatry oraz psychologa.
W ocenie Kolegium okoliczności przytoczone w odwołaniu od decyzji, w tym również przedłożone wyniki badań, nie mogły spowodować zmiany wydanej decyzji organu l instancji. Organ wskazał, że organy administracji nie są kompetentne i uprawnione do oceny wyników tych badań z punktu widzenia zdolności do bezpiecznego kierowania pojazdami. Osobami powołanymi do takiej oceny są lekarze dysponujący odpowiednią specjalizacją. Również względy rodzinne nie mogą decydować o zmianie wydanego rozstrzygnięcia. Podstawowe znaczenie ma bowiem bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które w opisanych okolicznościach może być zagrożone.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim A. D. przytoczył argumentację podniesioną wcześniej w odwołaniu uzupełniając ją o przypuszczenie, iż jeśli jest chory, należałoby zdiagnozować chorobę i przesłać mu wyniki w celu rozpoczęcia leczenia, a nie - jak to zrobił Instytut Medycyny Pracy w Łodzi - odmówić wydania wyników badań.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa.
W uzasadnieniu wyroku powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazano, że skarżący został skierowany na badania lekarskie, przy czym skierowanie wydane zostało w oparciu o przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa o ruchu drogowym. W zakreślonym, 30 - dniowym, terminie skarżący nie poddał się badaniom lekarskim. Następnie, w wyniku przeprowadzonych w terminie późniejszym, badań lekarskich w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Zielonej Górze oraz Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi, stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, odnośnie do prawa jazdy wszystkich kategorii.
Powołując się na brzmienie art.140 ust.
1. pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, ma charakter związany, co oznacza, że w określonej sytuacji faktycznej i prawnej organ administracji jest pozbawiony swobody co do treści rozstrzygnięcia w sprawie.
Dalej WSA argumentował, iż tryb orzekania w sprawie stwierdzenia istnienia bądź braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi reguluje, wydane w oparciu o delegację wynikającą z art. 123 ustawy, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2004 r. Nr 2 poz. 15). Wydane w tym trybie orzeczenie lekarskie ma charakter sformalizowany. Organ orzeczniczy nie ma swobody co do formy wyrażenia stanowiska w sprawie, gdyż ma obowiązek sporządzenia orzeczenia według wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Wzór ten natomiast przewiduje jedynie rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne, poprzez skreślenie jednej z opcji i pozostawienie drugiej. Formularz orzeczenia nie dopuszcza zamieszczenia w nim informacji o rodzaju schorzenia, czy też jakiejkolwiek formy uzasadnienia tego orzeczenia (tak też w: Jamiołkowski Jerzy, Glosa do wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., l OSK 251/06.
Teza nr 1, CASUS rok 2008 nr 1 póz. 43). Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż obowiązek wskazania kodów i subkodów ograniczeń w korzystaniu z uprawnień dotyczy wyłącznie punktu 2 załącznika nr 5 do rozporządzenia, tj. stwierdzenia istnienia ograniczeń w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia, nie dotyczy zaś punktu 1 załącznika. W przypadku bowiem stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, pozostawia się jedynie do wyboru opcję braku, bądź istnienia przeciwwskazań, poprzez skreślenie jednej z możliwości. Przyjęta konstrukcja prawna - jak zaznaczono - ma na celu ochronę danych osobowych osoby badanej, w zakresie stwierdzonego u niej stanu zdrowia.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż orzeczenie lekarskie wydane w trybie wskazanego rozporządzenia, stanowi następnie dowód w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.
Odnosząc się do kwestii ujętej w skardze Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że osoba, której stanu zdrowia dane orzeczenie dotyczy ma możliwość sięgnięcia do dokumentacji medycznej, w oparciu o którą wydano orzeczenie lekarskie. Prawo takie wynika z treści art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91 póz. 408 ze zm.), a w razie odmowy uznania tego uprawnienia przez zakład, może zaskarżyć czynność do sądu administracyjnego (tak w wyroku z dnia 19 maja 2003 r, OSA 1/03, publ. ONSA 2003/4/114). Jeśli zaś chodzi o organ administracji orzekający w sprawie, w istocie nie posiada on możliwości merytorycznej kontroli wydawanych orzeczeń lekarskich, dlatego zakres kontroli organu ogranicza się do formalnej prawidłowości orzeczenia, w tym do kontroli zastosowanych przez ośrodki medycyny pracy procedur poprzedzających wydanie orzeczenia. Jak podano w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, orzeczenie lekarskie o jakim mowa w 10 ust. 1 i 4 oraz 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie ma cech opinii biegłego w rozumieniu art. 75 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a), która powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający jej sądową kontrolę, lecz stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., a który podlega ocenie jak każdy inny dowód.
W tym zakresie WSA powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt l OSK 251/06, Lex 291185 oraz z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt l OSK 420/05 - niepubl.) i wskazał, iż orzeczenie lekarskie, jako dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. korzysta z dwojakiego rodzaju domniemania: domniemania prawdziwości, tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, który go wystawił. Gwarancja praw strony w postępowaniu dotyczącym wydania orzeczenia o braku lub istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych, przejawia się w tym przypadku w zapewnieniu możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia do podmiotu odwoławczego. Orzeczenie podmiotu odwoławczego jest ostateczne (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).
Natomiast w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, strona posiadając inicjatywę dowodową, może powoływać dowody zmierzające do podważenia treści orzeczeń lekarskich. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza bowiem możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego.
W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego przedłożył orzeczenie psychologiczne [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., w którym stwierdzono brak psychologicznych przeciwwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi. Sąd ten podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym orzeczenie to nie podważa zasadności orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Zielonej Górze i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, albowiem dotyczy tylko jednego z badań prowadzonych na potrzeby powołanych orzeczeń. Z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz pisma z dnia [...] lipca 2008 r., wynika, że orzeczenie to wydane zostało w oparciu o opinię psychologa, psychiatry i neurologa, którzy stwierdzili istnienie u skarżącego przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych. Treści jego nie mogło zatem podważyć przedłożone przez skarżącego orzeczenie psychologiczne. Nie stwierdzono przy tym podstaw do przyjęcia, iż orzeczenia obydwu placówek zostały wydane z naruszeniem przepisów cytowanego rozporządzenia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ, działając zgodnie z art. 77 §1 i 80 k.p.a. prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytknięto natomiast, iż stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. "b" ustawy cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami następuje również w przypadku niepoddania się badaniom w wyznaczonym terminie przez osobę skierowaną na badania. W analizowanej sprawie skierowanie na badania odebrane zostało przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2005 r., a badaniom w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Zielonej Górze skarżący poddał się dopiero w pierwszych miesiącach 2008 r. Powyższa okoliczność - według WSA - mogła stanowić odrębną podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień.
Wspomniano ponadto, iż uchybieniem procesowym organu w toku postępowania administracyjnego było dwukrotne zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie tj. [...] stycznia 2006 r. i [...] grudnia 2007 r., nie miało to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.
Korzystając z przysługującej skargi kasacyjnej A. D. - reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 123 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który na tle art. 1 i 25 ustawy o ochronie danych osobowych, nie został zastosowany przez WSA, co doprowadziło do takiej interpretacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, zgodnie z którą osoba badana nie ma możliwości poznania stwierdzonego przez lekarza przeciwwskazania i przeprowadzenia przeciwdowodu co do osnowy dokumentu w postaci najistotniejszego w sprawie orzeczenia lekarza, skutkiem czego strona w postępowaniu administracyjnym pozbawiona była możliwości obrony swych praw, co de facto stanowi o zaistnieniu przesłanki nieważności postępowania, o której mowa art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (powołana przez kasatora przy błędnym oznaczeniu numeru paragrafu);
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez takie sporządzenie uzasadnienia przez WSA, które nie wskazuje na rozpoznanie wszystkich istotnych zarzutów, podniesionych przez skarżącego, co oznacza, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o skorzystanie z inicjatywy, o której mowa w art. 193 Konstytucji RP przez wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2, poz.
75) jest zgodne z ustawą zasadniczą oraz ustawą o ochronie danych osobowych i ustawą o zawodzie lekarza, z uwagi na to, że brak ujawnienia przed badanym podstawy stwierdzenia przez lekarza przeciwskazania medycznego do kierowania pojazdem (a nie tylko ograniczeń, do kierowania pojazdami) narusza możliwość wykazania swych racji przez stronę w postępowaniu administracyjnym i sądowym, a przynajmniej wyłącza możliwość podjęcia takich działań leczniczych, które umożliwiają pomyślne przejście badań lekarza orzecznika.
W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów kasator argumentował, iż WSA nie rozpoznając najważniejszych części skargi popełnił błędy, których brak bezspornie musiałby odnieść skutek w postaci uchylenia decyzji Starostwa oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji koncentrując się na tym, czy dopuszczalne jest weryfikowanie fizycznych i psychicznych predyspozycji posiadającego prawo jazdy do kierowania pojazdami, badał kwestie uprawnień organów administracyjnych, które pozostają poza sporem, uchylając się od rzeczowego uzasadnienia swego orzeczenia, co do kwestii spornej tj. tego, jak dowód w postaci orzeczenia lekarskiego winien być przeprowadzony oraz jakie są kryteria jego oceny.
Prezentując swoje stanowisko wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, iż w skardze do WSA zarzucono, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami nie dokonano oceny dowodu z orzeczenia lekarskiego pod kątem spełnienia wymogów formalnych dopuszczając się w ten sposób naruszeń prawa materialnego oraz procesowego. W tym zakresie jednak WSA jednoznacznie nie wypowiedział się. Stwierdził natomiast, że faktyczne schorzenie nie może być podane w orzeczeniu, co warunkowane jest ochroną danych osobowych badanego. Argumentacja ta - jak wywiódł kasator - jest absurdalna, gdyż prowadzi do wniosku, że ochrona danych ograniczać ma jego wiedzę o sobie samym i skutkuje wykluczeniem, dopuszczalnej w świetle ustawy o ochronie danych osobowych, zgody na przetwarzanie danych.
Ponadto argumentacja taka nie jest spójna z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeniem, iż skarżący może zapoznać się z własną dokumentacją medyczną, a gdyby mu jej nie udostępniono, dopuszczalna jest droga sądowa.
W skardze kasacyjnej zasygnalizowano wątpliwości dotyczące zakresu ograniczeń dowodowych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, koncentrujące się głównie na dopuszczalności przeciwdowodu wobec treści dokumentu w postaci orzeczenia lekarskiego w przedmiocie przeciwwskazań do kierowania pojazdami, które w istocie żadnej innej treści - poza stwierdzeniem "istnienie przeciwwskazań zdrowotnych" - nie zawiera.
Wykazując sprzeczność rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa o ochronie danych osobowych, przykładowo z art. 25 tej ustawy, kasator argumentował, iż utajnienie danych o zdrowiu w sprawie administracyjnej przed osobą badaną oznacza zbieranie danych osobowych i ich przetwarzanie bez zgody osoby, której dane te dotyczą.
W przekonaniu wnoszącego skargę kasacyjną wspomniane rozporządzenie jest także sprzeczne z ustawą o zawodach lekarza i lekarza dentysty, która w art. 2 ust. 1 stanowi że wykonywanie zawodu lekarza polega na udzielaniu przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, potwierdzone odpowiednimi dokumentami, świadczeń zdrowotnych, w szczególności: badaniu stanu zdrowia, rozpoznawaniu chorób i zapobieganiu im, leczeniu i rehabilitacji chorych, udzielaniu porad lekarskich, a także wydawaniu opinii i orzeczeń lekarskich. Ponadto stosownie do art. 31 ust. 1 tej ustawy lekarz ma obowiązek udzielać pacjentowi lub jego ustawowemu przedstawicielowi przystępnej informacji o jego stanie zdrowia, rozpoznaniu, proponowanych oraz możliwych metodach diagnostycznych, leczniczych, dających się przewidzieć następstwach ich zastosowania albo zaniechania, wynikach leczenia oraz rokowaniu. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym, takim jak zakończone zaskarżonymi decyzjami, nikt poza lekarzem nie wie, co ten stwierdził u pacjenta.
Wiedzy w tym zakresie nie mają także ewentualne komisje lekarskie wyższego rzędu. Jeżeli zatem orzeczenie lekarza, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia, na żadne rozpoznanie nie wskazuje, to w konsekwencji nie poddaje się ono żadnej weryfikacji ani merytorycznej ani formalnej.
Na poparcie sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów podano również, że pogląd, zgodnie z którym konstrukcja orzeczenia lekarskiego polegająca wyłącznie na wyborze opcji braku albo istnienia przeciwwskazania, ma na celu ochronę danych osobowych osoby badanej w zakresie stanu zdrowia, nie daje się pogodzić z zastosowanym rozwiązaniem przewidującym wskazanie podstaw do ograniczeń kierowaniu pojazdami. Skoro bowiem zarówno zainteresowany, jak i organ mają wiedzieć o przyczynach ograniczeń w kierowaniu pojazdami, to tym bardziej wiedzieć powinni o przyczynach możliwość kierowania wyłączających, przynajmniej w oznaczeniu symbolowym.
Dane te - zdaniem kasatora - muszą być bezwzględnie dostępne dla osoby badanej, jak też dla organu administracji, a następnie dla Sądu, bez tego zasada prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym jest fikcją, także na etapie sądowym, co stanowi o naruszeniu art. 45 Konstytucji RP. Jak argumentowano, fakt iż z treści orzeczenia lekarskiego nie wynika, czy cokolwiek stwierdzono u badanego, co to jest za przeciwwskazanie i czy to rozpoznanie pozostaje w jakimkolwiek logicznym związku z treścią orzeczenia, sprawia, że jest ono nieweryfikowalne, tymczasem nie można wykluczyć sytuacji, w której oznaczenie pozycji "istnienie" zamiast "brak" odnośnie do przeciwwskazań jest wynikiem zwykłej pomyłki, czy błędu medycznego. Poza tym, poznanie przyczyny przeciwwskazania pozwoliłoby stronie w postępowaniu administracyjnym przejść dodatkowe, bardziej szczegółowe badania, przedłożyć uzupełniające wyniki i spowodować w ten sposób wydanie orzeczenia lekarskiego innej treści.
Wnoszący skargę kasacyjną powołał się również na treść delegacji ustawowej określoną w art. 123 ustawy prawo o Ruchu drogowym, zgodnie z którą minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając zróżnicowane wymagania zdrowotne oraz konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny stanu zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia między innymi szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie i ich przeprowadzania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi oraz kierowania tramwajami, a także wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami; odwoływania się od orzeczeń lekarskich. Zwrócono w tym zakresie uwagę, iż ustawa obliguje do przyjęcia kryteriów obiektywnych, zatem przepisy rozporządzenia powinny być interpretowane w ten sposób, że lekarz ma obowiązek podać konkretną przyczynę przeciwwskazania do kierowania pojazdami.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od kasatora na rzecz Kolegium zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ustosunkowując się do kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko podzielając pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2028/06, zgodnie z którym ocena, czy u kierowcy występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, leży w gestii uprawnionych lekarzy, wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach (art. 122, 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi starosta nie może dokonywać samodzielnych ocen co do tego, czy kierowca - ze względu na stan zdrowia - jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zaświadczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie są opiniami biegłych w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., które podlegają kontroli organu administracji, lecz stanowią dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza w rozumieniu art. 76 § 3 k.p.a. Dokumenty te korzystają z domniemania prawdziwości, co nie wyklucza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu.
Jak podkreśliło Kolegium, w ramach swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. uwzględnić należało istotę regulacji przewidzianej w art. 140 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Cofnięcie uprawnień ma bowiem charakter prewencyjny, zabezpieczający - dotyczy sytuacji, gdy jest w dużym stopniu prawdopodobne, że kierowca, ze względu na stan zdrowia lub kwalifikacje, nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę.
Odpowiadając na skargę kasacyjną zaznaczono również, że orzeczenie lekarskie wydawane jest po przeprowadzeniu kompleksowych i specjalistycznych badań lekarskich (§ 4 i 6 rozporządzenia), a wyniki badań wraz z całą dokumentacją lekarską są następnie oceniane przez organ odwoławczy, który bierze pod uwagę zarówno wyniki badań przeprowadzonych przez WOMP, jak również wyniki własnych badań (§12 ust. 4 i § 13 ust. 1 rozporządzenia). Zasady udostępniania dokumentacji medycznej wytworzonej w związku z tymi badaniami regulują przepisy ustawy z dnia z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 125 poz. 1317), a w szczególności art. 11 tej ustawy.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy - zdaniem Kolegium - brak jest, podstaw do przyjęcia, że badania przeprowadzone przez lekarzy WOMP w Zielonej Górze i IMP w Łodzi przeprowadzone zostały niezgodnie z cytowanymi przepisami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej, wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2004 r., Nr 2, poz.
- 15) z Konstytucją RP.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji sądowi administracyjnemu przyznano uprawnienie przedkładania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała u składu orzekającego co do zgodności przepisów prawa z Konstytucją RP.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności regulacji rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. z Konstytucją, a argumentacja uzasadniająca to stanowisko zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.
Stosownie do art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie - w ocenie składu orzekającego - nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji.
Ponieważ strona w skardze kasacyjnej przedstawiła zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów o charakterze proceduralnym.
W rozpatrywanej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. Zdaniem kasatora, naruszenie to nastąpiło poprzez takie sporządzenie uzasadnienia, które nie wskazuje na rozpoznanie wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego.
Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się niezasadny.
Wbrew bowiem twierdzeniom kasatora, Sąd pierwszej instancji wyraźnie określił swoje stanowisko co do okoliczności istotnych dla sprawy, w tym co do podnoszonych przez skarżącego kwestii oceny dowodu z orzeczenia lekarskiego, z perspektywy zarówno warunków formalnych, jak i treści merytorycznej, którą było stwierdzenie istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie wszystkich kategorii prawa jazdy.
Stanowisko to zostało przedstawione w ramach uzasadnienia. Znalazły się tam rozważania dotyczące orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Zielonej Górze i Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z uwzględnieniem aspektów formalnych wynikających z przepisów rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. Następnie Sąd, akceptując w tym zakresie ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż orzeczenia obydwu placówek zostały wydane z naruszeniem przepisów cytowanego rozporządzenia.
W uzasadnieniu tym wskazano również, że orzeczenie lekarskie wydane w trybie rozporządzenia, stanowi następnie dowód w sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, a zatem w postępowaniu tym, strona posiadając inicjatywę dowodową, może powoływać dowody zmierzające do podważenia treści orzeczeń lekarskich.
Z możliwości powołania przeciwdowodu w toku postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie skorzystano w ograniczonym zakresie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżący kwestionował treść orzeczeń wydanych przez komisje lekarskie obu instancji, przeciwstawiając im swoje oświadczenia i orzeczenie psychologiczne z dnia [...] stycznia 2006 r. Działania te okazały się nieskuteczne. Dotyczyły bowiem tylko jednego z badań powadzonych na potrzeby wydanych orzeczeń. Nie podważono zatem w pełnym zakresie orzeczeń, a ściślej orzeczenia ostatecznego, którego podstawę stanowiły opinie różnych lekarzy specjalistów - neurologa i psychiatry oraz psychologa. Mimo, że już na etapie postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji fakt ten był eksponowany - o podstawach ostatecznego orzeczenia lekarskiego informowano stronę wprost w piśmie Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z dnia [...] lipca 2008 r. - ostateczne orzeczenie lekarskie w pozostałym zakresie nie było kwestionowane.
Na uwzględnienie nie zasługuje ponadto powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.
Dostęp do dokumentacji medycznej powstałej w związku z przeprowadzeniem badań na zasadach określonych rozporządzeniem z dnia 7 stycznia 2004 r., może być realizowany w różnych trybach. Dostęp taki, w sytuacji wniesienia odwołania od orzeczenia uprawnionego lekarza, na podstawie §12 ust.4 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. uzyskuje - niejako z urzędu - podmiot odwoławczy, któremu uprawniony lekarz, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie, przekazuje je w terminie 14 dni wraz z dokumentacją medyczną badania stanowiącego podstawę wydania orzeczenia.
Poza trybem odwoławczym funkcjonują w tym zakresie jeszcze dwa reżimy prawne.
Jak podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podmiot prowadzący dokumentację medyczną objętą tajemnicą zawodową i służbową udostępnia ją na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 czerwca 1977 r. o służbie medycyny pracy - tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm.). Stosownie do art. 11 ust. 3 powołanej ustawy dostęp ten może być realizowany przez osobę uprawnioną do dokonania kontroli (art. 19 pkt. 1 powołanej ustawy), przez jednostki badawczo-rozwojowe i jednostki organizacyjne uczelni medycznych, prowadzące działalność w dziedzinie medycyny pracy (art. 2 ust. 4 powoływanej ustawy), a także podmioty uprawnione do udostępnienia im dokumentacji medycznej na podstawie odrębnych przepisów. Wydane na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o służbie medycyny pracy rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 15 września 1997 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej służby medycyny pracy oraz sposobu jej prowadzenia i przechowywania (Dz. U. Nr 120, poz. 768 ze zm.) specjalnych uprawnień w tym zakresie nie przewiduje.
Inny reżim prawny dotyczy osoby badanej, której powstała dokumentacja medyczna dotyczy. Dostęp do danych o stanie własnego zdrowia w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, ustawę o akredytacji w ochronie zdrowia oraz ustawę o konsultantach w ochronie zdrowia (Dz. U. Nr 76, poz. 641), mógł być realizowany na podstawie wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 18 ust. 3 pkt. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Obecnie natomiast zasady udostępnienia dokumentacji medycznej pacjentowi regulują przepisy ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - Dz. U. z 2009 r., Nr 52, poz. 417 ze zm. (art. 9 i 27). Osoba badana - wbrew twierdzeniom kasatora - ma więc wgląd do prowadzonej przez uprawnionego lekarza dokumentacji medycznej, może też domagać się wydania kopii, odpisów lub wyciągów z tej dokumentacji oraz ma zagwarantowane prawo do informacji o swoim stanie zdrowia.
Nie znajduje zatem potwierdzenia wysunięta w skardze kasacyjnej teza, jakoby osoba poddana badaniom w trybie określonym rozporządzeniem z dnia 7 stycznia 2004 r. pozbawiona była możliwości uzyskania szczegółowych informacji o wynikach przeprowadzonych badań, a w następstwie tego, również możliwości obrony swoich praw w toku postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Powyższe względy powodują, iż - jak podano na wstępie rozważań - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi kolizja pomiędzy rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie, w jakim kształtuje ono treść zaświadczenia w przedmiocie przeciwwskazań do kierowania pojazdami, a przepisami ustawy zasadniczej.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Biorąc pod uwagę niezachowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze terminu do udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną określonego w art. 179 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.