Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 93/09 oddalił skargę R. O. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] lutego 2007 r. [...] w przedmiocie przyznania nagrody rocznej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Komendant Miejski Policji w Szczecinie rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r. przyznał R. O. nagrodę roczną za 2006 r. w wysokości 80% jednomiesięcznego uposażenia, bowiem jak wynika z opinii służbowej policjant nie wywiązywał się z obowiązków służbowych. W takich przypadkach obligatoryjnie obniża się nagrodę o 20 do 50%.
Po rozpatrzeniu odwołania R. O. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję, podnosząc, iż organ dokonał właściwej wykładni powołanych norm prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpatrując skargę R. O. wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 340/07 uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] lutego 2006 r. [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2007 r. [...], bowiem skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zaakceptowano.
Między innymi Sąd uznał za całkowicie chybione zarzuty dotyczące naruszenia przez organy orzekające przepisów o właściwości, gdyż skarżący w dacie orzekania pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w Szczecinie, a zatem Komendant Miejski Policji w Szczecinie, z mocy § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 86, poz. 789 ze zm.), był organem właściwym w I instancji do wydania decyzji w przedmiocie obniżenia skarżącemu nagrody rocznej.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd I instancji wskazał na podstawie art. 110 ust. ustawy o Policji, że rozstrzygnięcie w sprawie nagród następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie do wyższego przełożonego. Zatem jest postępowaniem administracyjnym, do którego w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona, wobec której z urzędu wszczęto postępowanie w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej powinna być zawiadomiona o wszczęciu tego postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), jak również o okolicznościach przewidzianych w art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie organ I instancji nie dopełnił tych obowiązków, naruszając prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i pozbawiając go możliwości obrony swoich praw, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś naruszenie doprowadziło do kolejnego naruszenia – pozbawienia skarżącego możliwości ustanowienia w tej sprawie pełnomocnika, bowiem jak wynika z nadesłanej do Sądu kserokopii pisma z dnia [...] maja 2006 r., skarżący powiadomił – drogą służbową – Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie o adresie do korespondencji oraz o ustanowieniu swej żony pełnomocnikiem "we wszystkich sprawach administracyjnych, w tym osobowych i finansowych" między nim a organami Policji.
Jednakże pełnomocnictwo, zdaniem Sądu, powinno być dołączone do akt konkretnej sprawy w oryginale lub urzędowo poświadczone. Z drugiej jednak strony, nie sposób podzielić argumentacji organu, że nie naruszało prawa pominięcie oświadczenia skarżącego o ustanowieniu pełnomocnika, z uwagi na to, że było zawarte w piśmie adresowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie i nie zostało złożone do konkretnej sprawy. Natomiast nieprawidłowe złożenie pełnomocnictwa lub wątpliwości co do treści omawianego pisma nie zwalniały jego adresata od pouczenia strony o obowiązku złożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy w myśl art. 9 K.p.a., tj. ogólnej zasady informowania stron. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, iż nastąpiło istotne naruszenie praw strony, co powinny mieć na uwadze organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Od tegoż wyroku skargę kasacyjną złożył Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie zarzucając naruszenie przepisu postępowania: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ P.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione uznanie stwierdzonego w kontrolowanej sprawie naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a. za naruszenie istotne i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie za uzasadniające uchylenie na tej podstawie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 66/08 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
Sąd uznał, iż trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Sąd uchylając decyzję musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia prawa, to rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej najprawdopodobniej byłoby inne. Ponadto NSA podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że z niezakwestionowanych przez Sąd I instancji ustaleń wynika, iż R. O. w 2006 r. uzyskał opinię służbową stwierdzającą niewywiązywanie się przez niego z obowiązków służbowych oraz że z tego właśnie tytułu w tym samym roku obniżono mu nagrodę roczną o 20%. Skoro więc zmniejszenie policjantowi w 2006 r. nagrody rocznej było obligatoryjne, a ponadto świadczenie to obniżono w najniższej z możliwych wysokości, to nie można przyjąć, aby stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, to jest aby w powyższym stanie faktycznym i prawnym sprawy treść podjętych przez organy Policji rozstrzygnięć mogła być inna.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę w niniejszej sprawie uznał, iż analiza zaistniałych naruszeń prawa, tj. brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania i tym samym uniemożliwienie mu czynnego udziału w tym postępowaniu, w kontekście przepisów art. 110 ust. 5 i 6 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych zapomóg (Dz.U. z 2002 r. Nr 86, poz. 789 ze zm.) i w związku z art. 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2006 r. Nr 158, poz. 1122), prowadzi do wniosku, że nie doszło do prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wydanego rozkazu personalnego, bowiem w przewidzianych, ww. przepisach przypadkach obniżenie nagrody rocznej jest obligatoryjne, co oznacza, że przełożony z chwilą uzyskania opinii służbowej o wspomnianej treści jest zobowiązany do obniżenia nagrody rocznej o minimum 20%, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
W sferze uznania administracyjnego pozostawała jedynie kwestia wysokości obniżenia nagrody w przedziale pomiędzy 20% a 50% jednomiesięcznego uposażenia. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia przy obniżeniu nagrody rocznej uwzględnia się całokształt okoliczności sprawy, w szczególności charakter popełnionego przestępstwa lub przewinienia, jego skutki, rodzaj i wymiar orzeczonej kary oraz dotychczasowe wyniki w służbie. Jednak wspomniane kryteria nie pozwalają, wbrew stanowisku skarżącego, na odstąpienie od wymierzenia kary, lecz są miernikiem orzeczonego obniżenia w granicach pomiędzy 20% a 50%.
Zatem, skarżący uzyskując w 2006 r. opinię służbową stwierdzającą niewywiązywanie się przez niego z obowiązków służbowych obligatoryjnie otrzymał obniżoną nagrodę roczną o 20%, tj. w najmniejszej z możliwych wysokości. Dlatego nie można przyjąć aby naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 4 i 10 § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Ponadto Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko organu o tym, że udzielone przez skarżącego ogólne pełnomocnictwo nie pozwala na przyjęcie, że pełnomocnik został wyznaczony do konkretnej sprawy, jednak organ powinien podjąć działania zmierzające do określenia zakresu pełnomocnictwa. Powyższe uchybienie jak już wcześniej zaznaczono nie miało jednak wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć. Sąd nie podzielił też pozostałych zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika oraz organu, gdyż z faktu, że w innych indywidualnych sprawach tej samej strony osoba sprawująca funkcje organu wydała dla niej niekorzystne decyzje – nie wynika przesłanka do wyłączenia jej od rozpoznania sprawy. Subiektywne poczucie braku obiektywizmu nie stanowi przesłanki do wyłączenia organu lub pracownika.
Od powyższego wyroku R. O. złożył skargę kasacyjną, w której na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 lit. a/ i c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przeprowadzeniu wadliwej kontroli działalności organów, wyrażającej się w uznaniu, iż niezapewnienie udziału skarżącemu i jego pełnomocnikowi w postępowaniu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi od decyzji administracyjnej – rozkazu personalnego naruszającego prawo, tj. art. 110 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. z 2002 r. Nr 86, poz. 789 ze zm.), polegające na obniżeniu skarżącemu nagrody rocznej, pomimo braku prawomocnej (ostatecznej) decyzji – opinii służbowej.
Wobec powyższego, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie oraz poprzedzającego go rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w sposób szczegółowy przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, zaś co do zaskarżonego wyroku zarzucono, iż Sąd w ani jednym zdaniu swego uzasadnienia nie odniósł się do podniesionych okoliczności faktycznych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., z którego wynika, iż wytknięte wyrokiem WSA z dnia 7 listopada 2007 r. naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w istocie miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. organy powinny zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania, następnie zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału w sprawie.
Natomiast skarżącemu tego prawa nie zapewniono, tak samo jak jego pełnomocnikowi, przez którego miał działać i zapewnić sobie skuteczną ochronę wobec faktu objęcia jego osoby mobbingiem i dyskryminacją. Takie zaś naruszenia procedury, w świetle przytoczonego orzecznictwa, jest uznawane za rażące naruszenie prawa procesowego i stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Zatem niedostrzeżenie przez organ odwoławczy a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przepisów postępowania polegało na nieuwzględnieniu art. 10 K.p.a. Ponadto naruszenie przez organy Policji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu miało jednocześnie wpływ na naruszenie art. 40 § 2 K.p.a, który obligował organy do doręczania swych decyzji jedynie pełnomocnikowi skarżącego. Nieuwzględnienie przez Sąd tych ważnych okoliczności powoduje wadliwość rozstrzygnięcia oraz zaburza zaufanie skarżącego do działania organów państwa (art. 7,8,9 K.p.a.).
Jednocześnie wskazano na treść pisma procesowego z dnia 20 lutego 2009 r., w którym m.in. skarżący powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. podniósł, że opinia służbowa będąca podstawą obniżenia nagrody rocznej, nie weszła do obrotu prawnego, a to doprowadziło do naruszenia art. 110 ust. 5 i 6 cyt. ustawy o Policji i powołanego rozporządzenia wykonawczego.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwą kontrolę działalności organów wyrażającą się w uznaniu, że niezapewnienie udziału skarżącemu i jego pełnomocnikowi w postępowaniu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Kwestie te były już bowiem przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 stycznia 2009 r. jednoznacznie przesądził, iż przedmiotowe uchybienia, które wprawdzie miały miejsce w prowadzonym przez organy postępowaniu, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to zgodnie z art. 190 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wiążące Sąd I instancji. W takiej sytuacji zbędne było ponowne odnoszenie się do przedstawionych w skardze, jak i pismach procesowych skarżącego okoliczności związanych z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących czynnego udziału strony. Jeżeli więc Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i skutki tych naruszeń uznał, iż nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy, to należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
Jako całkowicie chybiony należy uznać również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego odnoszących się do obniżenia policjantowi nagrody rocznej. Zarzut ten dotyczy zarówno błędnej wykładni tych przepisów, jak i niewłaściwego zastosowania. Ponieważ w skardze nie wskazano na czym miałaby polegać ta błędna wykładnia i nie przedstawiono jaka jest prawidłowa interpretacja przepisów, to nie można się ustosunkować do tej części zarzutu, zwłaszcza że Sąd I instancji wykładni takiej nie dokonywał.
Odnośnie niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów to polega ono na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej. W niniejszej sprawie Sąd dokonał prawidłowej subsumcji, ustalony bowiem stan faktyczny odpowiadał normie prawnej obligującej do obniżenia skarżącemu nagrody rocznej.
Wskazać przy tym należy, że ustalony stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany. Podniesione w tym zakresie argumenty świadczące, zdaniem skarżącego, że negatywna opinia jaką uzyskał nie weszła do obrotu prawnego, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie można bowiem kwestionować przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Ewentualnie takie zakwestionowanie mogłoby nastąpić poprzez wskazanie naruszeń konkretnych przepisów postępowania odnoszących się do tej kwestii, jednakże w niniejszej sprawie takiego zarzutu nie postawiono, a Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.