Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 3 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 933/05, oddalił skargę J. M. na decyzję w przedmiocie przeniesienia służbowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy i decyzją z [...] nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...], przeniósł J. M. z Oddziału Celnego we [...] do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w [...] w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego, powołując się na ważne względy służbowe, polegające na konieczności przeprowadzenia zmian organizacyjnych w Urzędzie Celnym w [...].
Po ponownym rozpoznaniu sprawy - na skutek wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z [...] nr /, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i powołując się na art. 18 ust. 2 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1071 z późn. zm.) podtrzymał ocenę co do spełnienia przesłanki ważnych względów służbowych, podyktowanych interesem służby celnej. Organ wyjaśnił też, że dotychczas zajmowane stanowisko pracy - rejestratora - nie zostało zlikwidowane, a wobec zmniejszenia liczby zgłoszeń celnych, obowiązki te zostały powierzone osobie zajmującej się obsługą zgłoszeń celnych. Organ podniósł też, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, dla przeniesienia do innego rodzaju pracy nie jest wymagana zgoda funkcjonariusza.
Odnosząc się natomiast do charakteru i czasu pracy na nowym stanowisku, organ wskazał na duże podobieństwo tych stanowisk pracy zaznaczając, iż ewentualne różnice wynikają z niedoborów kadrowych w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego.
J. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wniósł o uchylenie obu decyzji w całości i zarzucił naruszenie art. 7,8,10,107 § 1 i 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Jego zdaniem, regulacja wynikająca z treści art. 18 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy przeniesienia do innej izby celnej wraz z podległymi jej jednostkami organizacyjnymi, a jego zastosowanie stanowi rażące naruszenie prawa, określone jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący podniósł też, że zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, dokonywanie przeniesień służbowych w trybie art. 18 ust. 2 powołanej ustawy należy do wyłącznej właściwości ministra do spraw finansów publicznych, a wydanie decyzji w tym przedmiocie przez Dyrektora Izby Celnej w [...], stanowiło naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego w art. 7 kpa, to jest zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Brak istotnego elementu decyzji, naruszający przepis art. 107 § 1 kpa wynika – zdaniem skarżącego – z nieokreślenia dokładnego miejsca przeniesienia służbowego w strukturze organizacyjnej urzędu celnego. Określenie, że miejscem tym miał być referat szczególnego nadzoru podatkowego nie czyni zadość wymaganiom tego przepisu. Skarżący powołał się też na trudną sytuację osobistą i rodzinną, związaną z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorą matką, wskazując jednocześnie, że charakter pracy na nowym stanowisku różni się od dotychczasowego, a to pozostaje w kolizji z obowiązkami osobistymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż organ rozstrzygający sprawę nie dopuścił się nie tylko rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji, ale także nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd podniósł, że jak wynika z treści art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można - gdy wymagają tego ważne względy służbowe - przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Dla właściwego zastosowania tego przepisu, bliższego wyjaśnienia wymaga określenie zwrotów – "innego urzędu" oraz "ważnych względów służbowych". Posiłkując się regulacją zawartą w treści art. 1 ust. 7 powołanej ustawy, pod pojęciem "urząd" należy rozumieć izbę celną wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi. Zgodnie zaś z ust. 6 art. 18 ustawy o Służbie Celnej, w przypadku przeniesienia do "innego urzędu" (w podanym wyżej znaczeniu), decyzję w tej sprawie podejmuje właściwy minister do spraw finansów publicznych.
Sąd stwierdził, że przeniesienie J. M. z Oddziału Celnego we [...] do Urzędu Celnego w [...], nastąpiło w ramach tej samej jednostki organizacyjnej, którą jest Izba Celna w [...]. Zarówno Oddział Celny we [...] jak i Urząd Celny w [...] są podległymi jednostkami organizacyjnymi Izby Celnej w [...], rozumianej jako "urząd", w myśl ust. 7 art. 1 ustawy o Służbie Celnej. Konsekwencją tego stanowiska w połączeniu z treścią przepisu art. 1 ust. 9 powołanej ustawy jest uznanie, że przeniesień służbowych w ramach jednostek izby celnej dokonuje dyrektor jako kierownik urzędu. Jak wynika bowiem z treści przywołanego wyżej przepisu, w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej, właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba, że ustawa stanowi inaczej. O ile więc przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego w ramach jednostek organizacyjnych podległych jednej izbie celnej dokonuje jej dyrektor jako kierownik urzędu, to przeniesienie w ramach struktur poszczególnych izb celnych uzależnione jest od decyzji ministra właściwego do spraw finansów publicznych.
Spełnienie przesłanki "ważnych względów służbowych" uzasadniających przeniesienie, stanowiącej w istocie kryterium ocenne, również zostało przez organ w dostateczny sposób uwiarygodnione. Pojęcie to jest znaczeniowo szersze od zwykłej reorganizacji urzędu, o której mowa w art. 21 powołanej ustawy. Reorganizacja struktur jednostek organizacyjnych służby celnej, która w rozpatrywanej sprawie przyjęła postać utworzenia Referatu Szczególnego Nadzoru Podatkowego w ramach Urzędu Celnego w [...], stanowi zabezpieczenie zadań służbowych w dziedzinie szczególnego nadzoru podatkowego. Wiązała się ona nie tylko z koniecznością obsadzenia stanowisk, ale i zrównoważenia obciążenia funkcjonariuszy w poszczególnych jednostkach, co wypełnia dyspozycje "ważnych względów służbowych".
Sąd uznał zatem, że działanie, którego przedmiotem jest przeniesienie służbowe funkcjonariusza celnego z jednostki, w której nastąpiło zmniejszenie zgłoszeń celnych do jednostki borykającej się z niedoborem kadrowym, ma na celu szeroko pojęte dobro służby jako całości, w szczególności realizując ważne względy służbowe. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność zlikwidowania lub nie, dotychczas zajmowanego stanowiska pracy, czy też wyrażenia zgody przez funkcjonariusza na przeniesienie – przesądza o tym jednoznacznie treść art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej.
Sąd przyjął, że przeniesienie na takie samo lub równorzędne stanowisko pracy, nie zawsze oznacza powierzenie identycznych obowiązków jak na stanowisku zajmowanym dotychczas. Najbardziej miarodajnym kryterium spełnienia tej przesłanki jest zachowanie rodzaju świadczonej pracy (umysłowa czy fizyczna) oraz wysokości przyznanego wynagrodzenia. Odmienna interpretacja praktycznie uniemożliwiałaby zastosowanie instytucji przeniesienia służbowego ze względu na brak pożądanej w takich przypadkach elastyczności. Organ wyjaśnił też dostatecznie, że opisywany przez skarżącego charakter pracy na nowym stanowisku, niewiele się różni od dotychczasowego, ponieważ ewentualne rozbieżności (nadgodziny, praca w niedziele i święta) wynikają przede wszystkim z braków kadrowych.
Ponadto w przypadkach uzasadnionych określoną sytuacja rodzinną i osobistą czy też miejscem zamieszkania, rozdział zadań następuje w miarę możliwości przy ich uwzględnieniu. Stanowisko równorzędne nie oznacza takiego samego stanowiska, a tym samym takiego samego zakresu zadań i predyspozycji, zatem przedłożone skierowania na badania profilaktyczne z określeniem przydatności do innego zakresu zadań nie zmienia dokonanej oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Kwestia braku dokładnego określenia stanowiska służbowego w decyzji o przeniesieniu, jakkolwiek mogłaby prowadzić do uznania pewnego braku w tym zakresie, to jednak Sąd, uwzględniając okoliczność, że określono dokładnie komórkę organizacyjną w ramach urzędu przeniesienia, uznał, że należy to uchybienie traktować jako wadliwość nieistotną.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 8 i 10 kpa, przez nieprzekazanie dokumentów potwierdzających trudną sytuację rodzinną i osobistą złożonych przez skarżącego w Urzędzie Celnym w [...] w dniu 1 czerwca 2004 r., skoro wyraźnie określonym adresatem pisma był Naczelnik Urzędu Celnego w [...], a treść jego stanowi wniosek o pozytywne zaopiniowanie uchylenia decyzji o przeniesieniu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 stycznia 2006 r. skargę kasacyjną wniósł J. M., zastąpiony przez pełnomocnika radcę prawnego L. W., zaskarżając ten wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zarzucając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:
- 1. błędną wykładnię przepisu art. 81 ust. 1a ustawy o Służbie Celnej,
- 2. niezastosowanie przepisu art. 130 § 1 kpa w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej,
- 3. błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej,
- 4. niezastosowanie przepisu art. 110 w związku z art. 107 § 1 kpa.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał błędnej wykładni art. 81 ust. 1a powołanej ustawy o Służbie Celnej uznając, że decyzja w zakresie terminu jej wykonalności nie narusza prawa.
Tymczasem decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 18 maja 2004 r. i zawierała rozstrzygnięcie o przeniesieniu skarżącego z dniem 24 maja 2004 r., a termin do wniesienia środka odwoławczego upływał w dniu 1 czerwca 2004 r., a zatem nie został zastosowany art. 130 § 1 kpa.
Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przyjmując, że można na podstawie tego przepisu dokonać przeniesienia funkcjonariusza celnego w ramach tej samej izby celnej, co spowodowało, że wyrok sadu nie odpowiada prawu.
Sąd nie wziął także pod uwagę, że decyzja o przeniesieniu i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja zawierają wadę w postaci braku niezbędnego elementu, jakim jest dokładne określenie miejsca w strukturze organizacyjnej, do którego nastąpiło przeniesienie. Niewątpliwym dowodem potwierdzającym wadliwość decyzji w tym zakresie jest nigdy niedoręczone skarżącemu pismo Zastępcy Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...], określające dokładnie komórkę organizacyjną, do której nastąpiło przeniesienie. Jest to pismo z dnia 28 lipca 2004 r., to jest po dniu 7 lipca 2004 r. kiedy decyzja stała się ostateczna w postępowaniu administracyjnym. Pismo to jest nieudolną próbą usunięcia wspomnianej wady decyzji, w świetle przepisu art. 110 kpa, co spowodowało naruszenie przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, a nadto podniósł, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący upatruje dokonanie błędnej wykładni art. 81 ust. 1a powołanej ustawy o Służbie Celnej w tym, że Sąd nie wziął pod uwagę, ze organ nie zastosował art. 130 § 1 kpa, do czego był zobowiązany z mocy art. 81 ust. 2 tej ustawy.
Podgląd ten należy uznać za chybiony. W dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 81 powołanej ustawy o Służbie Celnej miał brzmienie:
- 1. "W wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, 1a. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust.1, nie wstrzymuje wydania decyzji.
- 2. Do postępowania, o którym mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
- 3. Od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach".
Między przepisem art. 81 ust. 1a tej ustawy, a art. 130 § 1 kpa, który stanowi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania, decyzja nie ulega wykonaniu, można się dopatrywać sprzeczności. Jednak nauka i praktyka prawa wypracowały reguły kolizyjne, pozwalające na usuwanie sprzeczności norm w systemie prawa.
Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo, że nie jest ostateczna.
Natychmiastowa wykonalność może wynikać z mocy ustawy, a innym decyzjom może być nadana przez organ administracji. Przepis art. 81 ust. 1a powołanej ustawy o Służbie Celnej oznacza, że między innymi decyzja o przeniesieniu funkcjonariusza jest natychmiast wykonalna gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie wstrzymuje jej wykonania.
Odesłanie zatem w art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy wykładać za pomocą reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, która oznacza, że norma szczególna uchyla ogólną. A zatem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować tylko wtedy, gdy przepis ustawy o Służbie Celnej nie stanowi inaczej. Stąd też nie ma znaczenia prawnego, że termin przeniesienia przypadł przed końcem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Nie jest także trafny zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Celnej przez przyjęcie, że nie można na podstawie tego przepisu dokonać przeniesienia funkcjonariusza celnego do tej samej izby. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości.
Właściwe znaczenie tego przepisu można ustalić na podstawie analizy pojęcia "urząd". Taką analizę przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2005 r. I OSK 187/05 Lex nr 188713, w którym wskazał, że "ustawa posługuje się pojęciem urząd, rozumianym jako "izba celna" oraz jako "urząd celny" – jednostka podległa izbie celnej. Dlatego też wykładnia powołanego przepisu art. 18 ust. 2 i ust. 6 musi uwzględniać tę dwoistość używanego przez ustawodawcę pojęcia urzędu. Ustęp 2 art. 18 przewiduje możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. Użyte w tym przepisie pojęcie, zgodnie z tym co wskazano wyżej, musi określać urząd zarówno jako izbę celną, jak i urząd celny. Odmienna interpretacja, iż przepis ten odnosi się do tylko do izby celnej, bądź tylko do urzędu celnego, prowadziłaby do sytuacji, w której brak byłoby możliwości przeniesienia funkcjonariusza celnego albo do innej izby celnej, albo do innego urzędu celnego, co z oczywistych względów jest nieuzasadnione".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te argumenty i stwierdza, że o ile jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza do innej izby celnej, to tym bardziej jest to możliwe w ramach jednej izby celnej (argumentum a maiori ad minus).
Nie można także podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż organ wydając decyzję nie wskazał miejsca, do którego nastąpiło przeniesienie, skoro w decyzji z dnia [...] wskazane zostało, że przeniesienie następuje do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w [...] – Referat Szczegółowego Nadzoru Podatkowego.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył przepisów prawa uznając, że nie można zaskarżonej decyzji postawić zarzutu nie tylko rażącego naruszenia prawa, ale również jakiegokolwiek naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie dotyczącej przeniesienia służbowego zachodzą szczególne okoliczności, co znajduje oparcie w art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadniające odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, chociaż wniosek taki został złożony przez organ - Dyrektora Izby Celnej w [...].