Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/14 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 29 października 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o sprawdzenie kwalifikacji J. K. (dalej: skarżącego) do kierowania pojazdami w związku z otrzymaniem przez niego 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 19 października 2013 r.
Skarżący wystąpił o umorzenie postępowania w tej sprawie, twierdząc, że odbył szkolenie z zasad ruchu drogowego, zmniejszające liczbę nałożonych punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego o 6 pozycji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent Miasta K. skierował skarżącego – posiadającego prawo jazdy kategorii "B" – na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, tj. na egzamin teoretyczny i praktyczny, wskazując, że do kontrolnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje należy przystąpić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ pierwszej instancji podał, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Podkreślił, że jest związany wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji, wskazującym na przekroczenie ww. liczby punktów. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z celem ustawy odbycie przez kierowcę szkolenia po uzyskaniu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie odnosi skutku w postaci zmniejszenia liczby tych punktów.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący podniósł, że przed skutecznym doręczeniem mu tej decyzji, w dniu 24 października 2013 r., odbył na własny koszt szkolenie z zasad ruchu drogowego, co w świetle przepisów powinno skutkować zmniejszeniem o 6 ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta K. w części dotyczącej terminu do zgłoszenia się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, utrzymując tę decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Kolegium wskazało, że w obowiązujących przepisach brak jest podstaw do określania przez organ ścisłego terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, co uzasadniało częściowe uchylenie decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podkreślił, że w okresie od 6 grudnia 2012 r. do 19 października 2013 r. na skarżącego nałożono 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, co w świetle obowiązujących przepisów obliguje do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Odnosząc się z kolei do szkolenia, odbytego przez skarżącego w dniu 24 października 2013 r. organ wskazał, że w świetle § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488; dalej: rozporządzenie), odbycie szkolenia nie zmniejsza liczby punktów za naruszenie prawa karnego, jeżeli liczba ta przekroczyła 24 przed odbyciem tego szkolenia. W ocenie organu, orzecznictwo sądów administracyjnych nie daje podstaw do kwestionowania legalności tej normy rozporządzenia. Organ wyjaśnił również, że jest związany treścią ewidencji punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i dopóki właściwy organ nie dokona zmian w tej ewidencji, organy obu instancji są związane aktualnymi wpisami w tej ewidencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję organu odwoławczego J. K. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez nieuwzględnienie argumentów podnoszonych przez niego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podtrzymał twierdzenia o oczekiwanym skutku odbycia szkolenia z przepisów ruchu drogowego. Podniósł również, że zgodnie z ustawą, każdy kto posiada uprawnienia do prowadzenia pojazdów dłużej niż 12 miesięcy, może odbyć szkolenie redukujące punkty, a rozporządzenie nie może wprowadzać w tym zakresie dodatkowych ograniczeń. W ocenie skarżącego, rozporządzenie może regulować wyłącznie liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, nie zaś określać okoliczności, w jakich odbycie wspomnianego szkolenia nie skutkuje zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów za naruszenie prawa drogowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.; dalej: u.k.p.). Sąd stwierdził, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie powołanych wyżej przepisów ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy starosta nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez komendanta. Z chwilą przypisania 24 (lub większej liczby) punktów, starosta jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji.
Żaden z organów prowadzących postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji i w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom, jak również dokonuje ich wykreśleń. Kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przyznanych danemu kierowcy, może być rozważana jedynie w sprawie ze skargi na taką czynność.
Zdaniem WSA w Krakowie, w realiach niniejszej sprawy ani organy administracyjne obu instancji, ani sąd administracyjny nie mogą weryfikować prawidłowości naliczenia punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego "na koncie" skarżącego. Z tego względu zagadnienie ewentualnej nielegalności § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd zwrócił jedynie uwagę, iż ocena tego przepisu musi uwzględniać nie tylko wykładnię językową, ale też systemową i funkcjonalną. Istotne znaczenie ma tu zatem również treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.r.d., który zawiera nakaz poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, w razie przekroczenia 24 punktów karnych wpisanych do ewidencji. Stąd § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. stanowi realizację przytoczonego wyżej przepisu p.r.d. Komentowany przepis rozporządzenia odpowiada zatem treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 p.r.d., w którym ustawodawca upoważniając organ naczelny zawarł równocześnie wyraźne wskazanie treściowe wyznaczając kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.
Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcia, uwzględniając aktualną liczbę punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, którymi obciążono skarżącego, a których w żaden sposób nie mógł kwestionować. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone rzetelnym postępowaniem, w czasie którego umożliwiono skarżącemu przedstawianie własnych racji, zapewniając mu czynny udział w tym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 130 ustawy prawo o ruchu drogowym,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponowiono argumentację odnośnie skutku szkolenia odbytego przed doręczeniem decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że ustawa prawo o ruchu drogowym - będąca aktem nadrzędnym nad wszelkiego rodzaju rozporządzeniami i przepisami niższej rangi - jako jedyny warunek, jaki musi spełnić kierowca, by przystąpić do kursu, przewiduje nieprzekroczenie dolnej granicy czasowej posiadania prawa jazdy - 1 rok. W związku z tym każdy, kto ma te uprawnienia dłużej niż 12 miesięcy, może odbyć szkolenie redukujące punkty. Zdaniem strony, organy administracyjne nie posiadając uprawnień do weryfikowania ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego "na koncie" skarżącego, mogą jednak w zakresie swoich kompetencji, po ustaleniu stanu faktycznego, nie wydawać decyzji w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (odmówić [...]emu Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K. skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji).
Powołany przez Sąd I instancji przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b p.r.d. nie jest w powyższej sprawie adekwatny gdyż zawiera tylko i wyłącznie wskazanie, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do prowadzenia pojazdów, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Wskazany § 8 ust.6 rozporządzenia nie jest realizacją przytoczonego przepisu ustawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Zasadniczym przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy po przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów, odbycie przez niego szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d., powoduje zmniejszenie liczby tychże punktów wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Policję za naruszenie przepisów ruchu drogowego i może zostać uwzględnione przez organ administracji w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje do kierowania pojazdami.
Zgodnie z art. 130 ust 1 u.p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W myśl art. 130 ust 2 u.p.r.d., punkty przypisane za określone naruszenie przepisów ruchu drogowego usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dopuszczających się przekroczeń w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy - 20 punktów.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Kierowca wpisany do ewidencji może – zgodnie z art. 130 ust 3 u.p.r.d. - na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to jednak kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Normę wynikającą z tego przepisu należy postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, o których mowa w powołanym wyżej art. 130 ust 1 u.p.r.d. Przepisy te nakładają na organy obowiązek podjęcia działań w drodze decyzji o charakterze związanym, od których organy nie mogą odstąpić, co wyklucza zmniejszenie liczby punktów poprzez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami.
Przepis art. 130 ust. 4 u.p.r.d. zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło obowiązujące w dacie wydawania decyzji w tej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów.
W ocenie NSA, przedstawiona powyżej wykładnia przepisów u.p.r.d. prowadzi do wniosku, że rozporządzenie nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami u.p.r.d. W tej kwestii również można mówić o ugruntowanym orzecznictwie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m. in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Takie wytyczne zawiera art. 130 ust. 4 u.p.r.d. - przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie formułował tezę, iż przepis wykonawczy (chodzi o § 8) odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 u.pr.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust.
4. (tak NSA w wyrokach z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012 LEX nr 1328347, podobnie w wyrokach: z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11 wszystkie dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość skierowania kierowcy na badanie psychologiczne, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Skoro w dniu 24 października 2013 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d.
Tym samym rozstrzygnięcia organów administracji publicznej o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d.) były prawidłowe, a Sąd I instancji dokonał właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym nietrafne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 130 p.r.d. oraz art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 K.p.a.
Uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.