Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 700/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L., E. K., K. F., L. F. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 16 września 2016 r. A. L., E. K., K. F., M. Z. oraz L. F., reprezentowani przez radcę prawnego, wystąpili do Prezydenta Miasta [...] z roszczeniem o nabycie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...] jako działka nr [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm.) - dalej u.g.n., odmówił stwierdzenia nabycia za odszkodowaniem ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przesłankami zastosowania art. 122a u.g.n. są: zrealizowanie celu publicznego na nieruchomości niebędącej własnością podmiotu publicznego oraz prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, które nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej przed zrealizowaniem inwestycji.
Prezydent Miasta [...] ustalił, że ograniczenie praw właścicieli nieruchomości i zajęcie jej w celu wybudowania urządzeń ciepłowniczych nastąpiło na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), tj. decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., która stała się ostateczna w dniu 24 maja 1988 r., a zajęcie nieruchomości w celu rozpoczęcia budowy nastąpiło 15 lipca 1988 r.
Zdaniem organu na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel publiczny w postaci wybudowania urządzeń ciepłowniczych, jednakże realizacja tego celu nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją administracyjną.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda zwrócił uwagę, że na mocy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 200, poz. 1323) dodany został przepis art. 122a stanowiący, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Zdaniem organu odwoławczego art. 122a u.g.n. będzie miał zastosowanie wówczas, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, ale nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji, a cel publiczny został zrealizowany.
W realiach sprawy nie było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe w rozumieniu art. 112 i nast. u.g.n., mające na celu przeniesienie prawa własności gruntu na podmiot publicznoprawny. Przeprowadzono natomiast postępowanie dotyczące wydania zezwolenia Zakładowi Sieci Cieplnej w L. na przeprowadzenie magistrali ciepłowniczej. Ograniczenie prawa własności nastąpiło na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. Obie decyzje pozostają w obrocie prawnym i są wiążące dla uczestników procesu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie z dniem 7 kwietnia 1988 r. na wniosek Zakładu Sieci Cieplnej w L., a zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji w dniu [...] maja 1988 r. Z akt sprawy wynika, że realizacja inwestycji nie mogła nastąpić przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego.
W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie orzeczenia w trybie art. 122a u.g.n., gdyż postępowanie nr [...] dotyczyło ograniczenia prawa własności i zostało zakończone decyzją ostateczną, a decyzja ta była wydana przed przeprowadzeniem inwestycji.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. L., E. K., K. F., L. F. oraz M. Z. podnieśli zarzuty naruszenia:
- 1. art. 122a u.g.n. poprzez uznanie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 75 ustawy z 1985 r. zostało zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. w sytuacji, w której poprzedzające ją decyzje niezbędne dla rozpoczęcia inwestycji zostały prawomocne uchylone wyrokiem NSA z dnia 5 sierpnia 1988 r., stąd też nie można przyjąć, aby postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji;
- 2. art. 7, art. 8 § 1, art. 13 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, gdy w niniejszej sprawie organ stwierdził, że nie jest możliwe wywłaszczenie z uwagi na niezaistnienie przesłanek, o których stanowi art. 122a u.g.n., a nie, że wywłaszczenie nie jest możliwe w ogóle;
- 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co skutkowało niewystarczającym wyjaśnieniem całości rozpatrywanej sprawy, nieuwzględnieniem wszystkich znanych organowi okoliczności dotyczących chociażby wyroku NSA z 1988 r.;
- 4. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób przejrzysty i jednoznaczny, jakie okoliczności, fakty i dowody organ II instancji uznał za podstawę podjętego rozstrzygnięcia;
- 5. art. 81 a k.p.a. polegające na tym, że dotychczasowe wieloletnie rozstrzygnięcia organów administracji samorządowej i rządowej, w tym zaskarżona decyzja, doprowadziły do sytuacji, w której skarżącym ograniczono korzystanie z prawa własności faktycznie wywłaszczonej nieruchomości, a w sprawie istnieją wątpliwości, co do faktu istnienia w obiegu prawnym decyzji lokalizacyjnej, niezbędnej do zajęcia (wywłaszczenia) nieruchomości, która to decyzja lokalizacyjna została uchylona przez NSA w 1988 r., a powstałe w związku z tym wątpliwości w każdej sytuacji powinny być rozstrzygane na korzyść skarżących.
Skarżący jednocześnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący zwrócili się o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1988 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uzasadniając wymieniony na wstępie wyrok odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących zakwestionowania przez stronę zasadności postępowania na podstawie art. 122a u.g.n., wyjaśnił że wnioskiem z dnia 16 września 2016 r. skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta [...] z roszczeniem o nabycie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...] jako działka nr [...]. W treści wniosku odwołano się do treści art. 122a u.g.n., co dało organowi podstawę do przyjęcia, że intencją wnioskodawców jest skorzystanie z trybu, o którym mowa w tym przepisie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przechodząc do oceny zasadności przyjęcia przez organy administracji, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 122a u.g.n. stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt, iż ograniczenie praw właścicieli nieruchomości i zajęcie jej w celu wybudowania urządzeń ciepłowniczych nastąpiło na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., która stała się ostateczna w dniu 24 maja 1988 r., a zajęcie nieruchomości w celu rozpoczęcia budowy nastąpiło 15 lipca 1988 r.
Nabycie nieruchomości w oparciu o przepis art. 122a u.g.n. może nastąpić, jeśli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu I instancji wywłaszczenie oznacza wszelkie formy ingerencji Państwa w prawa własności przysługujące innym podmiotom. Przedmiotem wywłaszczenia jest prawo rzeczowe, a jego skutkiem - przejście prawa na rzecz Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo wygaśnięcie prawa (co nie może dotyczyć własności) bądź ograniczenie wykonywania prawa.
W świetle powyższego Sąd przyjął, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. zezwalająca na zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzeń ciepłowniczych ograniczała prawo własności, zatem stanowi decyzję o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 122a u.g.n. Decyzja ta funkcjonuje w obrocie i wbrew twierdzeniom skargi nie ma znaczenia, że poprzedzającą ją decyzja o lokalizacji inwestycji publicznej została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r., a zajęcie nieruchomości w celu rozpoczęcia budowy nastąpiło 15 lipca 1988 r.
W rezultacie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że rozpoczęcie inwestycji nastąpiło już po wydaniu ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe powoduje, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie orzeczenia w trybie art. 122a u.g.n.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji trafnie ustalono i przyjęto, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 122a u.g.n., co organy obu instancji uzasadniły w sposób wyczerpujący. Za nieuzasadniony uznano zatem zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. ponadto z uwagi na niebudzący stan faktyczny brak było podstaw do odwoływania się do zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, wyrażonej w art. 81a k.p.a.
Pełnomocnik A. L., E. K., K. F., L. F. i M. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na treść art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 122a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.) zostało zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. (nr [...]) o przeprowadzeniu uzbrojenia przez nieruchomość przy ul. [...], w sytuacji, w której poprzedzające je decyzje dotyczące spornej nieruchomości, a niezbędne dla rozpoczęcia inwestycji z [...] listopada 1987 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji i decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej z [...] marca 1988 r. nr [...] (która utrzymała w mocy decyzję z [...] listopada 1987 r.) zostały prawomocnie uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 1988 r., sygn. akt
IV SA 501/88. Stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji, a ponadto sama przywoływana decyzja w swej treści jednoznacznie wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, co samo w sobie stanowi rozmijanie się w treści zaskarżanej decyzji z faktami, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący.
Autor skargi kasacyjnej powołując się na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił dodatkowo naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Skarga kasacyjna wskazuje na obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a., ale w istocie oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 122a u.g.n. poprzez uznanie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zostało zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 1988 r. o przeprowadzeniu uzbrojenia przez nieruchomość przy ul. [...].
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, też, wobec podniesienia przez skarżącego kasacyjnie, że WSA w Łodzi naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., że sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, gdyż go nie stosował, albowiem WSA w Łodzi oddalił skargę, czyli zastosował art. 151 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do błędnej interpretacji art. 122a u.g.n.
W ustawie o gospodarce nieruchomościami w dziale III rozdziale IV zatytułowanym "wywłaszczanie nieruchomości", uregulowano dwa sposoby nabywania, w drodze decyzji, prawa własności.
Pierwszy, przez wywłaszczenie oraz drugi – przez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Drugi sposób nabycia prawa uregulowany jest w art. 122a u.g.n. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323) i jest wynikiem prac nad poselskim projektem ustawy. Wg pierwotnej wersji tego projektu zakładano dodanie do art. 122 u.g.n. ustępu 4, który przewidywał dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na której zrealizowano cel publiczny przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją o wywłaszczeniu albo gdy decyzja o wywłaszczeniu została uchylona, ustanowienie roszczenia wobec Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego o nabycie w drodze umowy prawa własności, użytkowania wieczystego albo ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości.
W uzasadnieniu projektu podkreślono, że proponowana zmiana /.../ wypełnia potrzebę wprowadzenia do porządku prawnego przepisów umożliwiających uregulowanie stanów prawno-rzeczowych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny, a na skutek wymienionych w przepisie okoliczności (np. uchylenia decyzji wywłaszczeniowej), nie pozbawiono właściciela praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania /druk sejmowy nr 2209 z dnia 1 lipca 2009 r./. W toku prac nad tym projektem uwzględniono propozycję Rzecznika Praw Obywatelskich co do wprowadzenia administracyjno-prawnego trybu, w miejsce proponowanego cywilnoprawnego roszczenia.
Jednocześnie podkreślono, że "regulacja ta de facto powinna dotyczyć stanu, w którym zrealizowano cel publiczny, a nie zakończono postępowania wywłaszczeniowego decyzją ostateczną" /stanowisko Rządu do projektu o zmianie u.g.n. z dnia 4 lutego 2010 r./. Finalnie, w wyniku prac Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, w dniu 21 lipca 2010 r. przedstawiono projekt, który przewidywał dodanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami art. 122a, w brzmieniu: "Jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5". W takim też brzemieniu przepis został uchwalony.
Treść przepisu art. 122a u.g.n. jest unormowaniem szczególnym, umożliwiającym uregulowanie stanów prawno-rzeczowych tych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny.
Jako przepis szczególny, art. 122a nie może podlegać więc wykładni rozszerzającej (patrz też wyrok NSA z 11.04.2014 r. sygn. akt I OSK 2385/12).
Stosując natomiast wykładnię gramatyczną, omawiany przepis będzie miał zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których w toku postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, cel publiczny został zrealizowany.
Zatem warunkiem niezbędnym do skorzystania z tej regulacji, po spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych do wydania decyzji orzekającej o nabyciu prawa, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, które następnie nie zostało zakończone.
W przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, a realizacja celu publicznego nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że WSA w Łodzi w prawidłowy sposób odczytał normę prawną zawartą w art. 122a u.g.n.
Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.