Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 879/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 787/17, po rozpoznaniu skargi W. B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako "K.p.a."), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm. – dalej jako "u.ś.r." oraz "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], orzekającą o odmowie przyznania W. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad P. B. za okres od dnia [...] października 2013 r. do dania [...] kwietnia 2016 r.

Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji W. B. zarzucił nieprawidłową interpretację oraz wykładnię art. 17 § 1 w związku z art. 24 § 2a u.ś.r. oraz niezastosowanie wykładni celowościowej art. 17 § 1 u.ś.r., która to ma pierwszeństwo w przedmiotowym stanie faktycznym. Zarzucono również naruszenie art. 69 Konstytucji RP poprzez niezapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w jej egzystencji.

Następnie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że W. B., decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. otrzymał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przyznane na P. B., w kwocie 1300,00 zł miesięcznie, na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2020 r.

W dniu [...] stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji decyzją [...] z urzędu zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego poprzez podniesienie kwoty świadczenia przyznanej na P. B. do 1406,00 zł miesięcznie, w okresie od dnia [...] stycznia 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r.

W dniu [...] marca 2017 r. pełnomocnik W. B. złożył w organie pierwszej instancji wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. Do wniosku załączył: zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia [...] maja 2016r.; dwa orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2013 r. i z dnia [...] marca 2016 r.; pełnomocnictwo.

Organ drugiej instancji wskazał, że ustawodawca w art. 24 ust. 2a u.ś.r. przewidział możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem, że wnioskodawca złoży wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Kolegium stwierdziło dalej, że pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności P. B. zostało wydane w dniu [...] lutego 2013 r. zaś strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po otrzymaniu drugiego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2016 r. (był to pierwszy wniosek strony). Nie ulega też najmniejszej wątpliwości, że wniosek z dnia [...] marca 2017 r. dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] października 2013 r. do [...] kwietnia 2016 r. zatem złożony został po upływie trzymiesięcznego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę.

Mając na uwadze treść art. 24 ust. 2a u.ś.r. organ drugiej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego W. B. za okres od dnia [...] października 2013 r. do [...] kwietnia 2016 r. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że zawarte w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Świadczenia rodzinne nie są przyznawane, z urzędu a na wniosek strony. W powyższej sprawie, gdy strona złożyła wniosek "na bieżące" świadczenie pielęgnacyjne to je dostała, natomiast nie było możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew normom prawnym wynikającym z art. 24 ust 2 i 2a u.ś.r. za okres wcześniejszy wskazany we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Skoro strona nie składała wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po otrzymaniu orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2013 r. to organ pierwszej instancji nie mógł go przyznać, tym samym nie można twierdzić, że świadczenie to jest zaległe.

Kolegium, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że określony w art. 24 ust. 2a u.ś.r. termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie, z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego oraz art. 24 ust. 4 u.ś.r. zgodnie, z którym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla W. B. nie przysługuje za okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r., gdyż wniosek został złożony po terminie. Wskazano, że decyzje w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczeń pielęgnacyjnych nie mają charakteru uznaniowego, a organy orzekające przy podejmowaniu decyzji muszą ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, zatem ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym przepisom.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skargę do sądu administracyjnego złożył W. B., zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na braku uwzględnienia dowodów i argumentów strony odwołującej się i w konsekwencji oparcie się wyłącznie na ustaleniach przyjętych przez organ pierwszej instancji, a także wydanie decyzji bez rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania;
2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, w której organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w dniu [...] maja 2017 roku przez Wójta Gminy O., podczas gdy istniały przesłanki do jej uchylenia i wydania decyzji pozytywnej w zakresie przyznania świadczenia;
3. art. 17 § 1 w związku z art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni skutkującej decyzją odmowną w przedmiocie przyznania świadczenia w sytuacji, kiedy z jednej strony ww. decyzja stoi w sprzeczności z istotą świadczenia jako takiego, a z drugiej zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie na spełnienie wszelkich przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazując, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną z pominięciem regulacji ustawowej, określonej w art. 24 ust. 2a u.ś.r., a powołaniem się li tylko na nieznajomość prawa beneficjenta świadczenia oraz ducha ustawy, interpretowanego na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, wydanych w sprawach, będących dla strony analogią.

W ocenie Sądu, prezentowane przez skarżącego stanowisko jest błędne. Przywołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz większość wyroków sądów administracyjnych pochodzi z okresu sprzed wprowadzenia do systemu prawnego art. 24 ust. 2a ustawy. Przepis ten został zaś dodany do obowiązującej regulacji ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456), właśnie w wykonaniu wytycznych, zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07. (por. uzasadnienie do projektu ustawy nr druku 473 Sejmu RP VI Kadencji). Dodatkowo wszystkie przywołane przez skarżącego orzeczenia dotyczyły zasadniczo odmiennych stanów faktycznych, w których odległość czasowa pomiędzy datą złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawnością a datą wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczeń zależnych od niepełnosprawności wnikała z niewydolności (bądź błędnych rozstrzygnięć) organów administracji.

W rozpoznawanej sprawie natomiast syn skarżącego P. B. legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2012 r., które wydane zostało na czas oznaczony do dnia [...] lutego 2016 r., ze wskazaniem, że niepełnosprawność datuje się od dzieciństwa a niepełnosprawny wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W okresie, na który orzeczenie wspomniane zostało wydane skarżący nie ubiegał się o świadczenie pielęgnacyjne. Jak wynika z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia [...] maja 2016 r. w okresie od dnia [...]kwietnia 201 3r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku w okresie od dnia [...] lipca do dnia [...] października 2013 r.

W dniu [...] marca 2016 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, na wniosek A. B. z dnia [...] lutego 2016r., ponownie orzekł o zaliczeniu P. B. do osób niepełnosprawnych. Również w tym przypadku orzeczenie ma charakter czasowy – wydane zostało do dnia [...] września 202 0r. i zawiera wskazania co do konieczności długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Oba wskazane orzeczenia nie były przedmiotem odwołań do organów wyższego stopnia, uostateczniły się przeto z upływem terminu do ich zaskarżenia.

W dniu[...] kwietnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, legitymując się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2016 r. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. W. B. przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne, poczynając do dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2020 r. (okoliczności niesporne, wynikające z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem dokumentacja w tym zakresie nie została załączona do akt sprawy).

W dniu [...] stycznia 2017 r. skarżący wystąpił z wnioskiem, pierwotnie nazywanym "wezwaniem do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego", ostatecznie zaś sprecyzowanym jako żądanie wypłaty zaległego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] października 2013 r. do [...] kwietnia 2016 r.

Co do zasady zatem zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż nie jest możliwe orzekanie wsteczne o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności z [...] lutego 2013 r., które dodatkowo w dacie składania wniosku przez W. B. wygasło. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem stanowisko dominujące w orzecznictwie, że termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter materialnoprawny, jego upływ skutkuje zaś wygaśnięciem uprawnienia. (por. np. przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach oraz we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 238/17, w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 238/17, w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 201 3r., sygn. akt II SA/Bd 490/13, w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1889/12, w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1198/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mógł być zatem skuteczny wniosek skarżącego, złożony w dniu [...] stycznia 2017r. o "wypłatę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego" w oparciu u zaświadczenie o niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2013 r.

Umknęło jednakże uwadze organów obu instancji, że zaświadczenie o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2017 r., wydane zostało na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego P. B. z dnia [...] lutego 2016 r. Decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2016 r., przyznająca świadczenie pielęgnacyjne jako datę początkową przyznania świadczenia wskazuje dzień [...] kwietnia 2016 r., nie rozstrzygając o okresie pomiędzy datą złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności ([...] lutego 2016 r.) a dniem wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne ([...] kwietnia 2016 r.). Nie budzi natomiast wątpliwości, że w odniesieniu do tego okresu termin z art. 24 ust. 2a ustawy jest zachowany. Oczywistym jest również, że wobec przyznania skarżącemu uprawnieninia do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie złożonego w dniu [...] kwietnia 2016r. wniosku, nie ma też wątpliwości co do spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

• naruszenie prawa materialnego

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,
2. art. 24 ust. 2a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lutego 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r. złożony został z zachowaniem ustawowego terminu,

• naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych,
2. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., przez pominięcie granic sprawy, a w konsekwencji wyjście poza granice sprawy,
3. art.. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, które to sprowadza się do ogólników.

Z uwagi na stawiane zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieni skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podniosło m.in., że pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, iż miało miejsce naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego jest błędny i dowolny, a ponadto Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oczywistym jest więc, iż sądy administracyjne badają legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązku stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, zatem kontrola taka nie może nosić znamion dowolnej, czy też nie przystającej do zebranego materiału dowodowego.

W tym przypadku taka sytuacja ma miejsce, nadto Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, a tym samym pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej.

Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem należy przyjąć, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność (por. szerzej: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie VI, WoltersKluwer 2016).

Taki pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2005 r., I FSK 68/05, LEX nr 172990, Sąd ten przyjął, że skoro sąd administracyjny nie jest związany granicami zaskarżenia, więc żadna część zaskarżonej decyzji nie może korzystać z domniemania prawidłowości. Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Podobnie przyjął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 maja 2009 r., III SA/G1 1415/08, LEX nr 558707, i NSA w wyrokach: z dnia 17 grudnia 2014 r., II GSK 2027/13, LEX nr 1637128, i z dnia 2 kwietnia 2014 r., II OSK 1350/12, LEX nr 1575539. W wyrokach tych NSA stwierdził, że rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Organ wskazał, że w dniu [...] marca 2016 r. na skutek wniosku strony z dnia [...] lutego 2016 r. wydane zostało orzeczenie o niepełnosprawności dziecka stwierdzające, iż niepełnosprawność ta trwać będzie do [...] września 2020 r. W związku z powyższym w dniu [...] kwietnia 2016 r. strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. organ I instancji przyznał świadczenie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2020r.

Natomiast zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji dotyczy postępowania wszczętego na wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2017 roku, doprecyzowany następnie w dniu [...] marca 2017 r. (aczkolwiek Sąd w uzasadnieniu wyroku przyjmuje datę [...] stycznia 2017 r. nie wyjaśniając dlaczego). Wniosek ten obejmował swym zakresem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] października 2013 r. do [...] kwietnia 2016 r., a jego podstawą miało być orzeczenie o niepełnosprawności dziecka z dnia [...] lutego 2012 bądź 2013 r. (zarówno w decyzjach organów obu instancji jak i sądu pojawia się różny rok wydania decyzji). Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "co do zasady zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż nie jest możliwe orzekanie wsteczne o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności z [...] lutego 2013 r., które dodatkowo w dacie składania wniosku przez W. B. wygasło " (uzasadnienie wyroku str. 6),

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organy obu instancji nie dostrzegły okoliczności, iż zaświadczenie o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2017 r., wydane zostało na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletniego z dnia [...] lutego 2016 r. Decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2016 r., przyznająca świadczenie pielęgnacyjne jako datę początkową przyznania świadczenia wskazuje dzień [...] kwietnia 2016 r., nie rozstrzygając o okresie pomiędzy datą złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności ([...] lutego 2016 r.) a dniem wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne ([...] kwietnia 2016 r.).

Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyszedł poza granice mniejszej sprawy.

Strona skarżąca nie skarżyła bowiem decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2017 roku, której podstawą było orzeczenie o niepełnosprawności dziecka z dnia [...] marca 2016 roku, a zaskarżeniu podlegała jedynie decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2017 r.

Kolegium wskazało, ze Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym orzeczeniu podnosi "Co do zasady zatem zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż nie jest możliwe brzękanie wsteczne o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przeczenie o niepełnosprawności z [...] lutego 2013 r., które dodatkowo w dacie składania Wniosku przez W. B. wygasło. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem stanowisko dominujące w orzecznictwie, że termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter materialnoprawny, jego upływ skutkuje zaś wygaśnięciem Uprawnienia, (por. np. przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki Wojewódzkich r(qdów Administracyjnych w Gliwicach oraz we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. Mt IV SA/Wr 238/17, w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 238/17, w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 490/13, w Szczecinie z dnia 4 pletnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1889/12, w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. |ki SA/Wa 1198/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mógł być zatem skuteczny wniosek skarżącego, złożony w dniu [...] stycznia 2017 r. o "wypłatę zaległego fjpiadezenia pielęgnacyjnego" w oparciu u zaświadczenie o niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2013 r." (uzasadnienie wyroku str. 6). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zaprezentowana wyżej wykładnia przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest prawidłowa i słuszna. Nie zmienia to jednak faktu, iż w ocenie Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przedstawiając motywy uchylenia zaskarżonej decyzji naruszył powyższą normę dokonując błędnej wykładni.

Gdyby nawet hipotetycznie uznać, że okres wskazany przez Sąd pokrywa się treściowo z okresem wnioskowanym przez stronę to i tak w świetle powyższych wywodów wniosek z 2017 r. (a tylko ten jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu) złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ewentualne rozważania nad okresem wskazanym przez Sąd pierwszej instancji mogłyby być prowadzone jedynie w sytuacji, gdyby przedmiotem sporu była decyzja Burmistrza Gminy O. z dnia [...] maja 2016 r.

Kolegium podniosło, że zgodnie ze zdaniem 2 art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Tymczasem wywód Sądu pierwszej instancji jest niespójny, bowiem z jednej strony Sąd wywodzi, w ślad za organami administracji, iż "termin z art. 24 ust. 2a u.ś.r. ma charakter materialnoprawny, jego upływ skutkuje zaś wygaśnięciem uprawnienia" (uzasadnienie wyroku str. 6), a z drugiej strony uchylając decyzję podnosi, iż "Decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2016 r., przyznająca świadczenie pielęgnacyjne jako datę początkową przyznania świadczenia wskazuje dzień [...] kwietnia 2016 r., nie rozstrzygając o okresie pomiędzy datą złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności ([...] lutego 2016 r.) a dniem wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne ([...] kwietnia 2016 r.). Nie budzi natomiast wątpliwości, że w odniesieniu do tego okresu termin z art. 24 ust. 2a ustawy jest zachowany" (uzasadnienie wyroku str. 6). Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnia jednak w jaki sposób, w jego ocenie, wniosek z 2017 r. złożony jest z zachowaniem 3-miesięcznego terminu, w sytuacji gdy odnieść go należy wedle wytycznych Sądu do orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2016 r. Po drugie, stwierdzenie Sądu pierwszej instancji instancji, iż "Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne, podejmując należycie umotywowane rozstrzygnięcie" (uzasadnienie wyroku str. 7), nie spełnia w ocenie tut. Kolegium wymogu określonego w art. 153 P.p.s.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wypowiedział się co do wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. w zakresie w jakim oczekuje odniesienia wniosku z 2017 r. do orzeczenia o niepełnosprawności, które wydane zostało w dniu [...] marca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B. wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł m.in., że nie ma podstaw, aby uznać zarzut wykroczenia poza granice sprawy przez WSA w Łodzi za zasadny. Skarga W. B. na decyzję SKO w L., dotyczyła niewypłacenia przez właściwy organ świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. W związku z tym, orzeczenie o przyznaniu ww. świadczenia za okres od [...] lutego 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. nie wykracza poza granice sprawy, a jest zgodne z brzemieniem art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który zakłada ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, jeżeli w okresie trzech miesięcy od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, złożono właściwy wniosek o przyznanie świadczenia. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek wątpliwości, literalne brzmienie przepisu wprost formułuje jasną zasadę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, statuuje moment jego rozpoczęcia. Trudno tym samym doszukać się "wyjścia poza granice spawy", na które powołał się skarżący. Wbrew twierdzeniom SKO w L., podstawą wydania decyzji przez GOPS w O., dalej SKO w L. nie było tylko jedno orzeczenie, ale dwa uzupełniające się orzeczenia tj. potwierdzające trwający nadal stan niepełnosprawności P. B. z 2013 i 2016 r. WSA w Łodzi, słusznie zastosował regulację zawartą w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec nie znalezienia podstaw do uwzględnienia żądań zawartych w skardze w całości.

.Wskazał, że nie można przyjąć z aprobatą także zarzutu, co do braku wytyczenia ram postępowania przez WSA w Łodzi, którymi winno posiłkować się SKO w L. przy wydawaniu kolejnej decyzji respektującej orzeczenie. WSA w Łodzi jasno zakreślił okres, za który świadczenie rodzinne uprawnionemu przysługiwało tj. od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. i nie ma w tym zakresie wątpliwości. Natomiast regulacja art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wskazuje podstawę takiego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zaskarżonym wyrokiem rozpoznano skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania W. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad P. B. za okres od dnia [...] października 2013 r. do dania [...] kwietnia 2016 r.

Jej podstawę stanowił art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z treści niniejszego przepisu granice orzekania wyznaczone są granicami sprawy rozpoznawanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżenia.

W myśl art. 135 P.p.s.a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] marca 2016 r. na skutek wniosku strony z dnia [...] lutego 2016 r. wydane zostało orzeczenie nr [...] zaliczające P. B. do osób niepełnosprawnych. Stwierdzające, iż niepełnosprawność trwać będzie do [...] września 2020 r. W związku z powyższym w dniu [...] kwietnia 2016 r. strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Wójt Gminy O. przyznał świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2020 r. Zarówno organ jak i strona nie dostrzegli, że decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2016 roku, przyznająca świadczenie pielęgnacyjne jako datę początkową przyznania świadczenia wskazuje dzień [...] kwietnia 2016 r., nie rozstrzygając o okresie pomiędzy datą złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności ([...] lutego 2016 r.) a dniem wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne ([...] kwietnia 2016 r.), wbrew normie zawartej w art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezsporne jest bowiem, że powyższa decyzja nie została przez stronę zaskarżona do sądu administracyjnego.

Tymczasem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, jak trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie organ, ma okoliczność, że zaskarżony wyrok dotyczy postępowania wszczętego na wniosek z dnia [...] lutego 2017 r. (wpływ do organu [...] lutego 2017 r.), doprecyzowany następnie w dniu [...] marca 2017 r. Wniosek ten obejmował swym zakresem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2016r., a jego podstawą miało być orzeczenie o niepełnosprawności dziecka z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Dlatego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych aby swoim orzeczeniem rozstrzygać o ewentualnym przyznaniu stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r., którego podstawą jest orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2016 r. Zasadnie organ wskazał, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Nawet gdyby przyjąć tak jak chce uczestnik postępowania, że podstawą wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. były orzeczenia o niepełnosprawności z 2013 r. i 2016 r., to należy wskazać, że powyższy wniosek został złożony po terminie wskazanym w art. 24 ust. 2a u.ś.r., a który to termin jest terminem prawa materialnego. Termin materialny należy odróżnić od terminu procesowego, który stanowi okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. O ile upływ procesowego terminu załatwienia sprawy, nie pozbawia kompetencji do jej załatwienia, o tyle upływ terminu materialnego odnoszący się do strony powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, tj. uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie podlega przedłużeniu lub przywróceniu (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2620/15, publ. CBOSA). Wniosek ten został złożony także po upływie terminu określonego w art. 24 ust. 2 u.ś.r., a który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Z przytoczonych względów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 24 ust 2a u.ś.r., jak i przepisów o postępowaniu administracyjnym, art. 134 § 1 P.p.s.a. w aspekcie rozstrzygania w granicach sprawy i art. 135 P.p.s.a. poprzez zastosowanie środków przewidzianych ustawą wobec decyzji, która została wydana poza granicami sprawy, w której wniesiono skargę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uchybieniem tym wiąże się także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Do naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który jest przepisem ustrojowym, może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Gdyby nawet sąd naruszył przy rozstrzygnięciu sprawy prawo materialne czy procesowe to nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 cytowanej ustawy zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać trzeba, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast trafność rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16 – dostępne w CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że skarżący swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.