Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1131/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] maja 2007 r., przyznającą skarżącemu odszkodowanie w kwocie 8843 zł za udział wynoszący ¼ w całości działki nr [...] o powierzchni 0,0081 ha, położonej w Zakopanem, przy ul. [...], przejętej pod drogę publiczną.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. skarżący wystąpił do Starosty Tatrzańskiego o ustalenie odszkodowania za wskazaną wyżej działkę gruntu o numerze [...], przejętą decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., przez Województwo Małopolskie z dniem [...] stycznia 1999 r. pod drogę wojewódzką nr [...]. Z ustaleń organów wynikało, że skarżący jest od [...] marca 2001 r. właścicielem całej działki nr [...], w tym także działki nr [...], która w dniu 1 stycznia 1999 r. była współwłasnością w 1/2 części K. O., a po ¼ części skarżącego i M. L. Sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy określił wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł. W oparciu o te ustalenia Starosta Tatrzański na podstawie przepisów art. 129, 130 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi, orzekł o należnym skarżącemu odszkodowaniu. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwotę odszkodowania ustalono proporcjonalnie do udziału skarżącego, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.
W odwołaniu skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji, gdyż na koniec 1998 r. działka nr [...] stanowiła jednolitą całość i dopiero [...] marca 2001 r. została podzielona na działki nr [...] (stanowiącą współwłasność T. i M. L.) oraz [...] (własność K. O.). W związku z budową chodnika z działki nr [...] wyodrębniono działkę nr [...], a z działki nr [...] działkę nr [...]. Tym samym odszkodowanie powinno obejmować utraconą część nieruchomości skarżącego a nie jego udział w całości działki.
Wojewoda Małopolski utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podzielił jego argumentację.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, na których oparto rozstrzygnięcie administracyjne oraz nie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności stanu własności spornej nieruchomości, jaki kształtował się w okresie od 31 grudnia 1998 r. do chwili ustalenia odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, nie dopatrując się ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Wskazał w uzasadnieniu, że istotą instytucji odszkodowania, przyznawanego na podstawie przepisu art. 73 przepisów wprowadzających, jest przyznanie rekompensaty za zabranie prawa własności, przysługującego konkretnej osobie w takim zakresie, w jakim nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa nieruchomości, pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu takiej jednostki i nie stanowiącej jej własności, jeżeli nieruchomość ta została zajęta pod drogi publiczne. W przypadku zajęcia części nieruchomości odszkodowanie przyznaje się tylko za jej część zajętą pod drogę publiczną. Zakres odszkodowania określany jest według stanu własności nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponieważ skarżący był współwłaścicielem w ¼ całej działki nr [...], a Województwo Małopolskie nabyło własność działki oznaczonej później jako działka nr [...], to udział skarżącego w odszkodowaniu odzwierciedla ułamkowy udział w całej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji zmiany w sferze własności działki, jakie nastąpiły po dniu 31 grudnia 1998 r. nie mają znaczenia dla ustalenia odszkodowania.
W skardze kasacyjnej, opartej na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, zarzucono naruszenie przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., przez pominięcie części materiału dowodowego obrazującego okoliczności wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zaś na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucono błędną interpretację przepisów art. 73 § 1, 4 i 5 przepisów wprowadzających przez przyjęcie, że skarżącemu należy się wyłącznie udział w działce nr [...], z pominięciem również wywłaszczonej działki nr [...].
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, że na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], przejęciu podlegała także działka o numerze [...], stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...], a zatem odszkodowanie nie mogło ograniczać się jedynie do wyceny działki nr [...]. Błędnie też przyjęto, że przedmiotem żądania skarżącego było wyłącznie odszkodowanie za tę ostatnią działkę, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego obowiązkiem organów, nawet przy niezbyt precyzyjnym wniosku strony, było ustalenie jego właściwej treści i rzeczywistego żądania. Naruszenie prawa materialnego polegało na błędnym posłużeniu się przez sąd i organy terminem odszkodowanie "za udział w działce", a nie jak chce tego ustawodawca "za nieruchomość", co doprowadziło do pominięcia udziału skarżącego w całej wywłaszczonej nieruchomości i określenia tego odszkodowania tylko co do jednej z działek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i na podstawie naruszenia praw materialnego.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego zarówno do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, jak i do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji.
Skarżący w uzasadnieniu zarzutu procesowego podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji i organów w zakresie ustalenia rzeczywistej treści żądania, które zostało zgłoszone przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Tak sformułowany zarzut nie jest usprawiedliwiony. Jak wynika z treści uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakres żądania wypłaty odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną został określony prawidłowo jako żądanie dotyczące działki nr [...], a więc działki gruntu, która w rzeczywistości została pod drogę publiczną zajęta. Bez znaczenia jest tu brak uwypuklenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska skarżącego, zgłoszonego alternatywnie w postępowaniu administracyjnym jako żądanie wypłaty odszkodowania za udział w działce nr [...], skoro udział ten dotyczyć mógł tylko tej jej części, która została zajęta pod drogę publiczną i która stanowi własność skarżącego.
Nawet postrzegając zgłoszone uchybienie w kategoriach naruszenia prawa procesowego, nie można przyjąć, że miało ono jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy nie był sporny i nie stanowił przedmiotu usprawiedliwionego zarzutu kasacyjnego.
Trafny okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). W myśl tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, zaś odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Sąd I instancji, podobnie jak organy administracyjne, które wydały decyzje w tej sprawie, poprzestał na gramatycznej wykładni tego unormowania i stojąc na stanowisku, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego stali się z mocy prawa właścicielami działki gruntu zajętego pod drogę publiczną, przyjął, iż jedynymi osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o odszkodowanie są osoby, których prawo własności wygasło w związku z wejściem w życie omawianej regulacji prawnej. Naturalną konsekwencją takiego stanowiska było przyjęcie, że osoba posiadająca ułamkowy udział w przejętej własności posiada uprawnienie do żądania odszkodowania tylko w takiej ułamkowej części, bez względu na późniejsze czynności prawne dotyczące przejętej działki gruntu, dokonane przed ujawnieniem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy).
Takiego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. W tej mierze należy odwołać się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w składzie siedmiu sędziów, z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. I OPS 3/09 (publ. System Informacji Prawnej LEX nr 534304), w którym zwrócono uwagę na konieczność szerszego rozumienia spornej regulacji prawnej, w tym także w kontekście uwarunkowań cywilnoprawnych i konstytucyjnych, zakładając, że problematyka wykładni tego unormowania jest złożona i nie sprowadza się tylko do wskazania osoby uprawnionej do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy. Ustawodawca wychodząc naprzeciw pojawiającej się konieczności uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi publiczne wprowadził do ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną art.
73. Intencje towarzyszące wdrożeniu tej regulacji wydają się być zrozumiałe. Unormowanie to jako rozwiązanie incydentalne, polegające de facto na uzgodnieniu stanu prawnego dróg publicznych ze stanem faktycznym i wywłaszczeniu dotychczasowych właścicieli z mocy prawa, miało w założeniu uporządkować zastałe od wielu lat stosunki własnościowe wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu omawianego wyroku wyprowadził wniosek, że w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, jeżeli został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, jeżeli wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Osobą tą jest oczywiście były, tj. sprzed dnia 1 stycznia 1999 r., właściciel nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że nie może nią być osoba, która legitymowała się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku w tym przedmiocie, jak i w dacie wydania przez wojewodę decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, z tym zastrzeżeniem, że ustalenie i wypłata odszkodowania, tj. wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, może nastąpić dopiero po wpisaniu do księgi wieczystej prawa własności do danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
W tym zakresie wywiedziono, że niewątpliwie ustawodawca odroczył termin składania wniosków o wypłatę odszkodowania, dając uwłaszczonym podmiotom czas na ujawnienie swoich praw. Zasada równości wszystkich uczestników obrotu prawnego wymaga, aby w równym stopniu ponosili oni ryzyko i ciężary związane ze swoimi działaniami i posiadanymi prawami. Jednakże nie udało się uregulować tych zastałych stanów prawnych do końca 2005 r., bowiem decyzje wojewodów o przejęciu nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa w trybie art. 73 wydawane są do dnia dzisiejszego.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Nie może to jednak oznaczać, że w sytuacji wydania takiej decyzji dopiero po dniu 31 grudnia 2005 r., ograniczony jest krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania, do osób które złożyły wnioski w tym przedmiocie do tej daty i były właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Przeciwnie, uznanie konstytucyjności takiej regulacji musi prowadzić także do zgodnej z Konstytucją interpretacji pojęcia "właściciela" zawartego w art. 73 ust. 4 ustawy. W tym zakresie w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w niektórych sytuacjach byli właściciele nieruchomości zajętych pod drogi nie mieli świadomości, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i dokonywali obrotu tymi nieruchomościami legitymując się w tej dacie wpisem w księdze wieczystej prawa własności co do tej nieruchomości.
Nowi nabywcy wpisywani byli do ksiąg wieczystych, gdyż prawo własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie było jeszcze wówczas ujawnione. Zatem dopóki nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych "nowych wieczystoksięgowych właścicieli" (tj. osób ujawnionych w księdze wieczystej jako ich właściciele), jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, tj. podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie - wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.
W konsekwencji należało przyjąć, że skarżący T. L. w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość był osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na swoją rzecz, jako ujawniony w księdze wieczystej właściciel nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w sądowym postępowaniu o zniesienie współwłasności działki ewidencyjnej nr [...], położonej w Zakopanem, przy ul. [...] nr [...] doszło do wydzielenia zajętej pod drogę publiczną działki nr [...], której wyłącznym właścicielem stał się skarżący (postanowienie Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia [...] marca 2001 r., sygn. akt [...] oraz wypis z protokołu rozprawy z dnia [...] marca 2001 r.). Nastąpiło to zanim doszło do ujawnienia własności jednostki samorządowej na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...], a po złożeniu przez skarżącego wniosku odszkodowawczego w wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy terminie.
Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 P.p.s.a.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r. i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję Wojewody Malopolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty Tarzańskiego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...].
Na skutek uchylenia decyzji organów administracji obu instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).