Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 993/04 uwzględniając skargę M. Sp. z o.o. w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganych kart drogowych uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące ustalenia wynikające z przeprowadzonego postępowania.
13 listopada 2003 r. na drodze krajowej nr 3 zatrzymany został do kontroli pojazd marki Star nr rej. [...] wraz z naczepą z załogą dwuosobową. W wyniku kontroli stwierdzono, że pojazd ten jest wyposażony w urządzenia kontrolno-pomiarowe starego typu MERA POLTIK, zaś kierowcy nie okazali do kontroli kart drogowych, które wymagane są, gdy tachograf nie rejestruje aktywności kierowcy. Stwierdzono brak 8 kart drogowych.
Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z [...] nałożył na M. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 3200 zł, powołując się na obowiązek prowadzenia kart drogowych przez kierowców, wynikający z art. 36 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka podnosiła, iż kierujący pojazdami, zatrudnieni na stanowisku akwizytorów, nie mieli obowiązku prowadzenia kart drogowych.
Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy nie podzielił argumentów odwołania.
Powołał się na przepis art. 1 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, zgodnie z którym przepisy tej ustawy mają zastosowanie do kierowców zatrudnionych w ramach stosunku pracy oraz innych kierowców, wykonujących przewozy drogowe. Pod pojęciem kierowcy należy rozumieć osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym, zatem posiadającą prawo jazdy odpowiedniej kategorii.
Wynika to z art. 2 pkt 21 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka M. podniosła, iż kontrolowani kierowcy zatrudnieni są na stanowisku akwizytorów i nie podlegają przepisom ustawy o czasie pracy kierowców. Inny jest ich status zatrudnienia.
W tej sytuacji ustawa Prawo o ruchu drogowym nie ma zastosowania, albowiem nie ma żadnego uzasadnionego związku ze sposobem nawiązania stosunku pracy i umową o pracę, którą reguluje kodeks pracy.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego uchybił zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a.
Organ ograniczył się tylko do oceny stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli. Nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nie rozważył mianowicie argumentów podnoszonych przez skarżącą spółkę w toku postępowania administracyjnego i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, na poparcie których złożyła stosowne dokumenty w postaci umów o pracę, zakresów czynności, wyjaśnień Ministerstwa Infrastruktury. Stwierdzenie, że wskazywane przez stronę przyczyny, dla których kierowcy nie posiadali kart drogowych, w świetle obowiązujących przepisów prawa nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania, jest niewystarczające. Organ na poparcie swojego stanowiska przywołał obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy, a mianowicie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców oraz art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Pierwszy z nich dotyczy zakresu stosowania ustawy o czasie pracy kierowców. Drugi natomiast pojęcia kierowcy w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Zdaniem Sądu przywołane przepisy nie dowodzą słuszności stanowiska organu. Za bezsporne uznał Sąd, że prowadzący pojazd kierowcy w załodze dwuosobowej nie okazali w czasie kontroli kart drogowych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2001 r. Nr 123, poz. 1354 ze zm.), w brzmieniu z daty decyzji ostatecznej, przepisy ustawy mają zastosowanie do kierowców zatrudnionych w ramach stosunku pracy oraz innych kierowców wykonujących przewozy drogowe. Z brzmienia przepisu wynika, że przepisy ustawy o czasie pracy kierowców dotyczą dwóch kategorii kierowców: zatrudnionych na stanowisku kierowcy w ramach stosunku pracy oraz innych kierowców wykonujących przewozy drogowe.
Zatem osoby zatrudnione w ramach stosunku pracy na stanowisku np. akwizytora i prowadzące pojazd służbowy, a niezatrudnione na stanowisku kierowcy, nie podlegają przepisom ustawy, albowiem przepisy ustawy mają zastosowanie do kierowców zatrudnionych na takim stanowisku w ramach stosunku pracy. Akwizytorzy kierowcami nie są, co jest dość oczywiste. Niewątpliwie prowadzący pojazd nie byli zatrudnieni na stanowisku kierowcy. Dowodzą tego dołączone do akt umowy o pracę i zakresy czynności.
Do zawarcia umowy doszło w okresie znacznie poprzedzającym czas kontroli, a więc nie na użytek toczącego się postępowania. Skarżący powoływał się na wyjaśnienie Ministra Infrastruktury, które dołączył do akt postępowania, jednakże Główny Inspektor nie odniósł się do niego w żaden sposób.
Przepisy ustawy o czasie pracy kierowców dotyczą także innych kierowców wykonujących przewozy drogowe. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców, użyte w ustawie określenie przewóz drogowy oznacza – każde przemieszczenie pojazdu po drogach publicznych, z osobami lub ładunkiem albo bez osób lub ładunku, przeznaczonego do przewozu osób lub rzeczy w ramach transportu drogowego lub niezarobkowego przewozu drogowego. Zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Organ przyjął, że przedsiębiorca, u którego byli zatrudnieni prowadzący pojazd w sprawie niniejszej, wykonywał przewóz na potrzeby własne, w związku z czym kierujących pojazdami należało traktować jako kierowców podlegających przepisom ustawy o czasie pracy kierowców. Na te okoliczności brak jakichkolwiek ustaleń. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę uzasadnienia zajętego stanowiska. Sąd nie kontroluje jednak odpowiedzi na skargę, a decyzję. Z decyzji wynika natomiast, że kierujących pojazdami organ zalicza do innych kierowców. Nie czyni natomiast ustaleń i rozważań w tym przedmiocie. Odwołuje się tylko do ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwłaszcza pojęcia kierowcy.
Rację ma skarżący twierdząc, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Dotyczą innej materii. Mają znaczenie o tyle, o ile wiążą się z uprawnieniami do prowadzenia pojazdu mechanicznego. Ta kwestia tej sprawy nie dotyczy.
W ocenie Sądu organ nie wykazał naruszenia przez skarżącego art. 36 ustawy o czasie pracy kierowców. Tym samym naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygania sprawy, czego Główny Inspektor nie uczynił, a zwłaszcza nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, nie poczynił też ustaleń i rozważań w zakresie drugiej kategorii kierowców, tj. wykonujących przewozy drogowe, do których przepisy ustawy o czasie pracy kierowców mają zastosowanie.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego P. S., zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i 36 ustawy o czasie pracy kierowców, polegającą na przyjęciu, że kierowca jest osobą zatrudnioną tylko na stanowisku kierowcy oraz nieuzasadnioną odmową zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz odpowiedniego punktu (1.11.8) załącznika do tej ustawy.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, iż art. 1 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców odnosi się do kierowców zatrudnionych w ramach stosunku pracy. Termin kierowca nie został w tej ustawie zdefiniowany. Uzasadnione jest więc sięgnięcie do reguły języka potocznego, zgodnie z którą przez kierowcę rozumie się osobę kierująca pojazdem. Do analogicznych wniosków prowadzi analogia iuris z art. 2 pkt 21 Prawa o ruchu drogowym, stosownie do którego kierowca jest osobą uprawnioną do kierowania pojazdem, a nie osobą zatrudnioną przez kogokolwiek na stanowisku kierowcy. Do bycia kierowcą, nawet zatrudnionym w ramach stosunku pracy, wystarcza zatem pełnienie czynności kierowania pojazdem. Nie potrzeba żadnych formalnych dodatkowych warunków. Wskazuje też, że ustawa o czasie pracy kierowców wzorowana była na rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3820/85, gdzie w art. 1 pkt 3 kierowcę zdefiniowano jako "osobę, która kieruje pojazdem nawet przez krótki okres czasu (...)". Dodatkowo potwierdza to prawidłowość prezentowanej przez organ wykładni. Wykładnia językowa znajduje także potwierdzenie funkcjonalne. Celem bowiem ustawy o czasie pracy kierowców jest zapewnienie bezpieczeństwa na drogach poprzez przestrzeganie norm czasu pracy kierowców. Celu takiego nie można by osiągnąć w pełni, gdyby inne reguły w tym zakresie stosowane do osób wykonujących te same czynności jednak które mają w inny sposób ukształtowaną treść umowy o pracę.
Błędna wykładnia ustawy o czasie pracy kierowców spowodowała niezasadną odmowę zastosowania ustawy o transporcie drogowym.
W odpowiedzi na skargę M. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i opowiedziała się za wykładnią przyjętą w zaskarżonym wyroku powołując się przy tym na stanowisko Ministerstwa Infrastruktury.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasadnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, jednakże zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jak wynika z ustaleń Sądu, kontrolowany przewóz w dniu 13 listopada 2003 r. według załączonego do akt zaświadczenia nr 0031286 był przewozem drogowym wykonywanym przez Spółkę M. w R. na potrzeby własne.
Ten rodzaj przewozów uregulowany został w art. 33 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i wykonywany może być dopiero po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenie przewozów drogowych, jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.
Spółka prowadząc działalność w zakresie handlu hurtowego i detalicznego akcesoriami i częściami zamiennymi do pojazdów samochodowych oraz innymi wyrobami przemysłowymi, produkcji, przeładunku, magazynowania, przechowywania towarów oraz usług, wykonywała przewozy na potrzeby własne.
Zasadnie organ przyjął więc, iż do osób wykonujących takie przewozy mają zastosowanie przepisy ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 z późn. zm.). Zakres podmiotowy ustawy określa jej art. 1 ust. 1 stanowiąc, że przepisy ustawy mają zastosowanie do kierowców zatrudnionych w ramach stosunku pracy oraz innych kierowców wykonujących przewozy drogowe.
Jest oczywistym, iż przedsiębiorca, w tym przypadku do wykonania przewozu posłużył się osobami, które będąc zatrudnionymi na stanowisku akwizytorów, nie byli kierowcami zawodowymi.
Osoby te mieszczą się jednak w drugiej kategorii osób, o których mówi ten przepis. Wszelkie wątpliwości w tym względzie rozwiewa przepis art. 2 pkt 1 ustawy o czasie pracy kierowców, który zawiera definicję określenia pojęcia kierowca na potrzeby tej ustawy. W myśl powołanego przepisu, użyte w ustawie określenie kierowca oznacza osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym. Zbędne było więc odwoływanie się do definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 21 ustawy – Prawo o ruchu drogowym chociaż jest ona identyczna z zamieszczoną w ustawie o czasie pracy kierowców.
Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż kierujący pojazdem nie podlegali przepisom ustawy, a organ z naruszeniem prawa nie czynił ustaleń pozwalających przyjąć, iż osoby te należały do kategorii kierowców wykonujących przewozy drogowe i miał do nich zastosowanie art. 36.
Nie podzielając motywów Sądu I instancji należy stwierdzić, iż Sąd ten zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wymierzając karę na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 36 ustawy o czasie pracy kierowców, organ przyjmując za podstawę brak 8 kart drogowych, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania i na podstawie tylko wzmianki w protokóle kontroli wymierzył karę w wysokości 3200 zł.
Zarzut nieprzeprowadzenia postępowania i brak ustaleń, podniesiony przez Sąd jako naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. odnosić się winien do tych kwestii.
Zważyć należy, że w myśl znowelizowanego art. 15 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli, obowiązany był przedstawić zapisy z przyrządu kontrolnego oraz karty drogowe za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, a za dzień, w którym pojazdu nie prowadził, zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu.
Organy w takim zakresie nie prowadziły postępowania uniemożliwiając stronie złożenie wyjaśnień w tej kwestii, która może mieć znaczenie zwłaszcza co do rodzaju naruszenia prawa i wysokości wymierzonej przedsiębiorcy kary pieniężnej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji stwarza organowi możliwość uzupełnienia postępowania w tym względzie.
Z powyższych względów, uznając za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną, bowiem zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.