Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1947/06 oddalił skargę B. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] wydaną w sprawie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że B. W/ wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Ż. z dnia [...]. Decyzja ta została wydana w sprawie o zwrot gruntów (wówczas działek nr [...] i [...] położonych w Ż. przy ul. [...] będących własnością I. W., przejętych w latach osiemdziesiątych na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Starosta Ż. decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Wojewoda M. wydał decyzję z dnia [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Podając motywy rozstrzygnięcia podniósł, że w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w tej ustawie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją i ma miejsce w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. Istotne tutaj jest także unormowanie art. 148 k.p.a., które przewiduje, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wskazany termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak którejkolwiek z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Okoliczność, że wnioskodawca źle zrozumiał pouczenie zawarte w decyzji Starosty Ż. z dnia [...], iż z ewentualnym wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczone grunty należy wystąpić na drogę postępowania sądowego, a do sądu wystąpił z żądaniem "wydania nieruchomości wywłaszczonej", musiała spowodować wydanie orzeczenia o braku dopuszczalności drogi sądowej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. W. powołał się na protokół z dnia 16 lipca 1976 r. sporządzony w Urzędzie Miasta i Gminy w Ż., w którym wyrażono zgodę na przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, ale jedynie za odszkodowaniem. Zdaniem skarżącego jest to nowa, istotna okoliczność, nieznana organowi orzekającemu uzasadniająca wznowienie postępowania w sprawie.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wznowienie postępowania nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnej, lecz wyłącznie usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogły wpłynąć na treść decyzji oraz jej skutki prawne, w wypadkach wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. O tym kiedy organ orzekający może wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania stanowi art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia (faza pierwsza) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (faza druga). Podstawę do przeprowadzenia postępowania stanowi postanowienie o jego wznowieniu. Taka konstrukcja przepisu art. 149 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że postanowienie o wznowieniu postępowania musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia. Ocena ta jest niedopuszczalna przed wydaniem postanowienia o wznowieniu.
Dalej Sąd stwierdził, że przesłanką decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń, co do przyczyn wznowienia. Okolicznością, która uprawnia natomiast właściwy organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, może być żądanie wznowienia z przyczyny innej niż określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Tego rodzaju orzeczenie znajdzie zastosowanie, gdy z twierdzeń strony nie wynika występowanie którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a jednocześnie, w danej sprawie nie będzie można wskazać tych przesłanek nawet w wyniku postępowania badającego przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku wskazania przez stronę okoliczności wymagających przeprowadzenia postępowania, a następnie dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ocena taka może być dokonana dopiero po wznowieniu postępowania.
W niniejszej sprawie strona nie wskazała okoliczności uzasadniających wznowienie, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieją okoliczności, które wymagałyby zgromadzenia materiału dowodowego i dokonania jego oceny.
Wprawdzie w uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na protokół z dnia 16 lipca 1976 r. sporządzony w Urzędzie Miasta i Gminy w Ż., w którym wyrażono zgodę na przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, z zastrzeżeniem wypłacenia odszkodowania, jako nową i istotną okoliczność, nieznaną organowi orzekającemu, w sprawie zwrotu działek, to jednak nie budzi wątpliwości, że fakt ten nie stanowi przesłanki wznowienia umorzonego postępowania w sprawie o zwrot przejętych gruntów. Podkreślić należy, że protokół ten znajduje się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, a jego treść była znana organom orzekającym.
Wyrok wydano w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.
B. W., reprezentowany przez adwokata M. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezgodne z tymi przepisami nieuwzględnienie z urzędu istniejącej w sprawie podstawy wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegającej na pozbawieniu skarżącego możliwości wzięcia udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji Starosty Ż. z dnia [...], o którym to prawie organ powinien pouczyć stronę. Uchybienie to powinno skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania pomimo niewskazania go przez skarżącego wprost, ponieważ Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżący przywołał treść art. 10 k.p.a. określającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślił, że organ administracji publicznej ma obowiązek umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się w sprawie. Z cytowaną regulacją koresponduje art. 9 k.p.a., obligujący organy do udzielania wyczerpujących informacji stronom. W przedmiotowej sprawie Starosta Ż. powyższych obowiązków nie dopełnił. W wyniku tego rażącego naruszenia przepisów postępowania strona została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w każdym stadium postępowania i okoliczność ta miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przy braku tego naruszenia skarżący mógłby odnieść się do wszelkich zarzutów formalnych odnośnie jego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy też uzupełnić materiał zebrany w sprawie, przedstawiając samemu nowe dowody bądź twierdzenia i wnioski, bądź to wskazując organowi na konieczność ich przeprowadzenia. W tym kontekście wskazał również na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 k.p.a.
Na marginesie skarżący zarzucił, że decyzja Starosty z dnia [...] nie zawiera podstawy prawnej, jaką jest art. 229 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ przytoczył jedynie jego treść w sposób wybiórczy. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji czytamy: "Nie jest bowiem dopuszczalny zwrot nieruchomości, gdy w obrocie prawnym istnieją umowy prawa własności lub oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, a prawo to zostało ujawnione w KW." Organ zapomniał o dość istotnej części przepisu, która mówi, że uprawnienie takie mu przysługuje, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że co najmniej część przedmiotowych gruntów przeszła na własność osób trzecich po dniu wejścia w życie ustawy, co oznacza, że postępowanie w tym zakresie nie mogło zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, jak i powołaną podstawą prawną obowiązany jest dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji nie zważył na rozwiązania prawne przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego, które regulują instytucję wznowienia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zarówno formę wszczęcia postępowania, jak i formę odmowy wszczęcia postępowania. Według art. 149 § 3 k.p.a. "Odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji." Niedopuszczalność wznowienia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych oraz z przyczyn przedmiotowych.
Z przyczyn podmiotowych w razie, gdy z żądaniem wznowienia postępowania występuje jednostka nie będąca stroną i brak przymiotu strony jest oczywisty, a zatem nie wymagający ustalenia. Z przyczyn przedmiotowych w razie gdy jednostka żąda wznowienia postępowania w sprawach nie rozstrzygniętych decyzją lub postanowieniem, na które nie służy zażalenie. W sprawach rozstrzyganych decyzją, art. 145 § 1 k.p.a. wprowadza ograniczenie, stanowiąc, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.
Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił rozwiązanie prawne w zakresie podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Do tego typu podania zastosowanie ma art. 63 § 2 k.p.a., stanowiący, że podanie winno zawierać żądanie. Przepisy regulujące żądanie strony wznowienia postępowania nie wprowadzają obowiązku przytoczenia podstaw wznowienia postępowania. Art. 147 k.p.a. stanowi "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony." Kodeks postępowania administracyjnego nie przyjmuje takiego rozwiązania jakie wprowadzono, wzorem kodeksu postępowania cywilnego, art. 279 p.p.s.a., który stanowi "Skarga o wznowienie postępowania powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie (...)." Brak takiego rozwiązania prawnego, które expressis verbis na stronę nakłada obowiązek przytoczenia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego wyklucza przyjęcie rozwiązania, że brak taki zamyka skutecznie drogę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Jeżeli nawet przyjąć, że nałożenie na stronę obowiązku zawarcia w podaniu żądania oznacza przytoczenie podstaw tego żądania, to zastosowanie mają przepisy o podaniach, które nakazują organom wezwanie strony do uzupełnienia braku (art. 64 § 2 k.p.a.). Braku takiego nie można klasyfikować jako braku materialnego, który nie podlega uzupełnieniu. Taka bowiem konstrukcja braków materialnych nie występuje w regulacji żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Nie daje to zatem podstaw prawnych do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ocenił wniosku skarżącego o wznowienie postępowania oraz postępowania organu administracji po jego wpłynięciu. Ze złożonego wniosku o wznowienie postępowania wynikało, że dotyczy on zarówno decyzji Starosty Ż. z dnia [...] jak i decyzji tego samego organu z dnia [...]. Organy odmawiając wznowienia postępowania nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, na jakich przesłankach skarżący opiera wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. W takim stanie sprawy bezpodstawna była decyzja odmawiająca wznowienia postępowania. Wyjaśnienia bowiem wymagała kwestia na jakich podstawach skarżący opiera żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...], tym bardziej, że wniosek o wznowienie dotyczył dwóch postępowań. Ocena zaś przyczyn wznowienia winna była nastąpić po wznowieniu postępowania, a nie w decyzji odmawiającej jego wznowienia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytacza prawidłowy przebieg postępowania w sprawie wznowienia postępowania, wskazując, że ustalenie podstaw wznowienia jest przedmiotem ustaleń w trakcie postępowania, ale ocenia jako zgodną z prawem decyzję o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a.