Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 806/16 wydanym w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na bezczynność Stowarzyszenia B. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", zobowiązał Stowarzyszenie B. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. z dnia 5 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), a także stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Ponadto w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny (pkt 3).
Wnioskiem tym Stowarzyszenie A. z siedzibą w W. zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej o wydatkach poczynionych w ramach dwóch projektów z wykorzystaniem środków publicznych (projektu [...] oraz projektu [...]) przez podanie kwoty, daty, strony (np. z kim była zawarta umowa) i przedmiotu wydatku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Stowarzyszenie A. z siedzibą w W., zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktów drugiego i trzeciego sentencji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 149 § 1a p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- - "art. 151a p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na wniosek strony albo z urzędu może orzec o wymierzeniu grzywny, przez błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w tym zakresie w sytuacji, w jakiej zachodziły okoliczności do wymierzenia grzywny".
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o zmianę wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny, ewentualnie uchylenie wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do dnia wydania zaskarżonego wyroku żądane informacje nie zostały udostępnione. Nie została też wydana decyzja umarzająca postępowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższe okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę podczas oceny charakteru zaistniałej w sprawie bezczynności. W jego ocenie nie jest kwestią zasadniczą, czy podmiot zobowiązany pozostawał w kontakcie z wnioskodawcą ani, czy chciał udostępnić żądane informacje. Podkreślono też, że podmiot zobowiązany przedłużył termin wykonania wniosku, po czym udostępnił informacje inne niż wnioskowane. Zmienił też sposób i formę udostępnienia, mimo że termin wykonania wniosku upłynął.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że bezczynność Stowarzyszenia B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że Stowarzyszenie B. na dzień wydania tego wyroku było w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia A. o udostępnienie informacji publicznej, dlatego zobowiązał Stowarzyszenie B. do rozpatrzenia tego wniosku (rozstrzygnięcia tego nie zakwestionowano). W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązany był do jednoczesnego stwierdzenia czy bezczynność Stowarzyszenia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13 - publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Zatem rozstrzygnięcie sądu w powyższym zakresie musi być oparte na stanie faktycznym ustalonym przez Sąd w rozpoznawanej sprawie. W skardze kasacyjnej nie poważa się okoliczności ustalonych w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, związanych z działaniami podjętymi przez strony. Z ustaleń tych wynika, że Stowarzyszenie B. pismem z dnia 10 października 2016 r. poinformowało stronę skarżącą, że odpowiedź ze względu na konieczność zgromadzenia żądanych informacji nie może być udzielona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udzielona zostanie w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące, tj. do dnia 5 grudnia 2016 r. Następnie w zakreślonym terminie 4 listopada 2016 r. przekazano Stowarzyszeniu informację o wydatkowaniu środków publicznych na projekt [...] oraz [...]. W przypadku pierwszego przekazano szczegółowe opisanie budżetu z wskazaniem ogólnych kosztów projektu z rozbiciem na koszty bezpośrednie i koszty pośrednie, wynagrodzenia ekspertów i sędziów w połączeniu z czasem ich pracy i umową (zlecenie, część etatu, wolontariat), koszty materiałowe, wynajmu sal, koszty podróży.
Odnośnie szkolenia dla sędziów wskazało sądy, objęte szkoleniem, ogólne kwoty zapłacone, rzeczywistą kwotę do zapłaty oraz kwotę do zwrotu w odniesieniu do każdego z tych sądów, a w szczegółowym wyliczeniu ogólnie wydatki dotyczące ubezpieczenia, opłaty dla wykładowców, noclegi gości i prowadzących, gastronomię, salę konferencyjną (dodatkowe usługi). W piśmie tym wskazano Stowarzyszeniu sposób rozliczenia środków publicznych tj. kwoty, przedmiot i strony wydatku (podmioty, z którymi zawierane były umowy) określając to w sposób zbiorczy i ogólny. Jednak we wniosku z 5 października 2016 r. Stowarzyszenie prosiło o informację o wydatkach, poprzez podanie kwoty wydatku, daty, strony wydatku (np. z kim była zawarta umowa) i przedmiotu wydatku. Takich informacji przekazane przez Stowarzyszenie B. opracowanie nie zawierało. Na podstawie tak ogólnych, zbiorczych danych nie można ustalić przedmiotu umów, dat i podmiotów, z którymi były zawarte.
Po otrzymaniu skargi z dnia 29 listopada 2016 r. na bezczynność, Stowarzyszenie B. skierowało do wnioskodawcy pismo z dnia 13 grudnia 2016 r. informujące, że nie posiada środków osobowych, technicznych, ani też finansowych, przy pomocy których mogłoby udzielić informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Stowarzyszenie B. zaproponowało, że informacja może zostać udostępniona poprzez wgląd do znajdujących się w posiadaniu Stowarzyszenia B. dokumentów księgowych objętych wnioskiem. Pismo to jednak zostało omyłkowo wysłane do innego podmiotu Fundacji [...].
Następnie 21 grudnia 2016 r. pismo to zostało przekazane Skarżącemu. W dniu 16 stycznia 2017 r. podmiot zobowiązany przesłał pismo informujące Sąd, że o próbach udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej poprzez wgląd do dokumentów księgowych. Wobec braku reakcji ze strony skarżącej na propozycje, Stowarzyszenie B. wskazało, że koniecznym będzie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Do pisma z dnia 16 stycznia 2017 r. dołączona została notatka służbowa sporządzona przez asystenta Zarządu Stowarzyszenia B. z dnia 5 stycznia 2017 r. z rozmowy B. W. – członkiem zarządu Stowarzyszenia A., pismo z dnia 21 grudnia 2016 r. z zaproszeniem na spotkanie w celu sprawdzenia dokumentacji oraz wydruk maila z dnia 12 stycznia 2017 r. informujący o przesłaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. pisma. Do dnia wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji Stowarzyszenie A. nie skorzystało z propozycji Stowarzyszenia B..
Mając na uwadze powyższe okoliczności, słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że bezczynność Stowarzyszenia B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócić uwagę przede wszystkim należy na bardzo krótki termin pomiędzy datą złożenia wniosku tj. 5 października 2016 r. a datą sporządzenia skargi na bezczynność w jego rozpoznaniu tj. 29 listopada 2016 r. Wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia podkreślić też należy, że kwestą zasadniczą jest to, że zobowiązane Stowarzyszenie pozostawało w stałym kontakcie z wnioskodawcą i gotowe było udostępnić żądane informacje, tylko w inny sposób niż wskazany we wniosku tj. przez wgląd do dokumentów. Przyczyną tego była obszerna dokumentacja związana z żądaną informacją oraz brak środków osobowych, technicznych i finansowych do zrealizowania żądania w sposób określony we wniosku. Przy czym wnioskodawca nie reagował na tę propozycję a co najważniejsze nie sprzeciwiał się takiemu sposobowi udostępnienia żądanej informacji publicznej i po wydaniu zaskarżonego wyroku skorzystała z tego sposobu, co potwierdza notatka z dnia 27 marca 2018 r. znajdująca się w aktach sprawy.
Należy zatem mieć na uwadze to, że zobowiązane Stowarzyszenie nie pozostawało bierne w rozpatrzeniu wniosku. Wobec tego słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie Stowarzyszenia B. było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. W sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Stowarzyszenie B. uznawało prawo skarżącego do uzyskania żądanej informacji i podzielało przekonanie o konieczności czynienia transparentnym procesu wydatkowania środków publicznych przez Stowarzyszenie. Wnioskodawca nie został pozbawiony możliwości uzyskania zadanych informacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że stwierdzona bezczynność Stowarzyszenia B. posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako zwykła bezczynność (zwykłe naruszenie), mogące kwalifikować tę bezczynność jako naruszenie kwalifikowane tj. jako rażące.
W sprawie nie doszło do naruszenia prawa (wadliwości) o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i nie miały miejsca jawny braku woli do załatwienia sprawy, jak też ewidentne niestosowanie przepisów prawa. Opóźnienie w udostępnieniu żądanej informacji publicznej było racjonalnie uzasadniane.
W tych okolicznościach bez wpływu na prawidłowość dokonanej przez Sąd kwalifikacji bezczynności, był rodzaj organizacji korzystającej ze środków publicznych, czy skład osobowy Stowarzyszenia oraz fakt niezachowania przez to Stowarzyszenie pewnych wymogów formalnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 151a p.p.s.a. konieczne jest przytoczenie uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151a p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Tymczasem zarzucany przepis art. 151a p.p.s.a. składa się z trzech § regulujących rozstrzygnięcie w przedmiocie sprzeciwu od decyzji. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Stowarzyszenia w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji i nie wniesiono od niej sprzeciwu. Przepis art. 151a p.p.s.a. nie reguluje wymierzenia organowi grzywny. Z tej przyczyny tak sformułowany zarzut jest bezskuteczny.
Mając na względzie przedstawione wyżej powody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.