Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 378/13 oddalił skargę M. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], pozbawił M.Ł. z dniem 10 grudnia 2012 r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z Funduszu Pracy.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że za osobę bezrobotną nie może być uznana osoba, która nie przedstawiła zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami (właściwym jest druk ZUS ZLA). Starosta podkreślił, że nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy.
Odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego złożyła M. Ł. Zdaniem odwołującej się usprawiedliwienie niestawiennictwa może nastąpić w każdej formie, a więc brak było podstaw prawnych do żądania przedstawienia druku L4.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że M. Ł. w dniu [...] października 2012 r. zarejestrowała się w Urzędzie Pracy Powiatu Krakowskiego i uzyskała status bezrobotnego na podstawie decyzji z [...] października 2012 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 80% podstawowej kwoty zasiłku od [...] października 2012 r. Jednym z kolejnych terminów stawiennictwa został wyznaczony M. Ł. na [...] grudnia 2012 r., ale w tym dniu nie zgłosiła się w Urzędzie, wysyłając w dniu [...] grudnia 2012 r. pismo wraz z zaświadczeniem lekarskim o treści: "Zwolniona w dniach 10 grudnia 2012 do 14 grudnia 2012".
Wojewoda Małopolski powołał się na art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), z którego wynika, że zaświadczenie lekarskie w wymaganej formie powinno zostać wydane na druku ZUS ZLA, będącym załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydawanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W dniu rejestracji odwołująca się została pouczona o obowiązku przedstawienia zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad członkiem rodziny na druku określonym w odrębnych przepisach, w przypadku niezdolności do pracy wskutek choroby, z wyjątkiem odbywania leczenia w zakładzie lecznictwa odwykowego.
M. Ł. przedstawiła zaświadczenie lekarskie z [...] grudnia 2012 r. wydane na druku MZ-L-1, ale nie udokumentowała okresu niezdolności do pracy odpowiednim zaświadczeniem lekarskim. W tej sytuacji organ I instancji był zobligowany wydać decyzję orzekającą o pozbawieniu statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych od 10 grudnia 2012 r.
Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego złożyła M. Ł., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że nadesłane przez skarżącą zaświadczenie lekarskie nie odpowiada zaświadczeniu wymaganemu przez przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż stosowne zaświadczenie powinno mieć formę druku ZUS ZLA. Wzór zaświadczenia lekarskiego znajduje się w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Sądu I instancji podkreślił, że skarżąca została prawidłowo pouczona o tym, że w przypadku niezdolności do pracy wskutek choroby spoczywa na niej obowiązek przedstawienia zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad członkiem rodziny na druku określonym w odrębnych przepisach. Skarżąca nie może więc powoływać się na nieznajomość przepisów dotyczących wymaganego zaświadczenia.
Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wszystkie istotne dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności (brak stawiennictwa skarżącej w wyznaczonym terminie oraz brak przedstawienia przez nią stosownego zaświadczenia) były okolicznościami niebudzącymi wątpliwości. W takiej sytuacji spełniona została przewidziana prawem przesłanka do pozbawienia M. Ł. z dniem 10 grudnia 2012 r. (tj. z pierwszym dniem niezdolności do pracy) statusu osoby bezrobotnej, a co za tym idzie prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten nie miał zastosowania do sytuacji zaistniałej w kontrolowanym postępowaniu, gdyż skarżąca, usprawiedliwiając swoją nieobecność w dniu [...] grudnia 2012 r., wyraźnie wskazała, że jej nieobecność spowodowana była względami medycznymi. Dlatego, w ocenie Sądu, organy zasadnie zastosowały tryb z art. 33 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a nie art. 33 ust. 4 pkt 4 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. Ł., zarzucając naruszenie:
- naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy mieści się w zakresie hipotezy przywołanej normy, mimo że nie obejmuje ona zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji, w której osoba powołująca się na zaświadczenie lekarskie usprawiedliwia swoje niestawiennictwo w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie;
- art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie miał zastosowania, gdyż skarżąca usprawiedliwiając swoją nieobecność w dniu [...] grudnia 2012 r. wyraźnie wskazała, że jej nieobecność spowodowana była względami medycznymi, gdyż na poparcie usprawiedliwienia zostało przedstawione zaświadczenie wystawione przez lekarza internistę, podczas gdy w przedmiotowej sprawie skarżąca przedłożyła zwolnienie lekarskie w terminie 7 dni usprawiedliwiające swoje niestawiennictwo w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie z przyczyn niezależnych od skarżącej celem wyznaczenia nowego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, a nie usprawiedliwienia jej niezdolności do pracy;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, polegającego na zastosowaniu art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przy braku podstaw dla stosowania przywołanej normy na gruncie stanu faktycznego zachodzącego w niniejszej sprawie;
- naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca przedstawiła zaświadczenie lekarskie usprawiedliwiające jej niestawiennictwo w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie, a więc spełniła obowiązek spoczywający na osobie mającej status bezrobotnej i w terminie ustawowym tj. 7 dni powiadomiła o przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Przyczyna niestawiennictwa była zatem usprawiedliwiona.
Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, obowiązek stosowania druku ZUS ZLA przewidziany jest jedynie dla dokumentowania niezdolności do pracy, nie jest natomiast obligatoryjny dla usprawiedliwiania niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Nie jest uzasadnionym stawianie bezrobotnemu wymogu legitymowania się drukiem ZUS ZLA w sytuacji, gdy nie tyle dokumentuje swą niezdolność do pracy, ile usprawiedliwia niestawiennictwo w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, co z kolei w świetle art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy może wykazać w dowolny sposób odpowiedni dla ustalenia powoływanej okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które nie zasługują na uwzględnienie.
Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, iż M.Ł. została uznana za osobę bezrobotną oraz pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Status jej odpowiadał więc warunkom określonym w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definiującym bezrobotnego, jako osobę niezatrudnioną i niewykonującą pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowaną w urzędzie pracy.
Ze statusem bezrobotnego wiążą się szczególne obowiązki, o których osoba zarejestrowana w Urzędzie Pracy zostaje pouczona, podpisując stosowne oświadczenie. Ponieważ uznanie za osobę bezrobotną uzależnione jest od warunku pozostawania bez pracy oraz od zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, ten ostatni warunek podlega okresowej weryfikacji przez organ. Przepis art. 33 ust. 3 stanowi podstawę nałożenia na bezrobotnego obowiązku zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy.
Niestawiennictwo w wyznaczonym terminie i brak powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego. Powyższy przepis nie określa w sposób szczegółowy o jakiego rodzaju przyczyny niestawiennictwa chodzi, zatem w każdym przypadku organ ocenia, czy podana przez bezrobotnego przyczyna niestawiennictwa może być uznana za usprawiedliwioną. Jeśli natomiast przyczyną niestawiennictwa osoby bezrobotnej w wyznaczonym terminie jest choroba, wówczas osoba ta obowiązana jest przedstawić stosowne zaświadczenie lekarskie.
Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, iż w przypadku M. Ł., pobierającej zasiłek dla bezrobotnych istniał obowiązek udokumentowania przyczyny niestawiennictwa w dniu [...] grudnia 2012 r. na spotkaniu aktywizacyjnym dla osób bezrobotnych, spowodowanej chorobą, odpowiednim zaświadczeniem wydanym na druku ZUS ZLA. W tym przypadku miał bowiem zastosowanie przepis art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Ustalając rzeczywiste znaczenie przepisu art. 80 ust. 2 powołanej ustawy nie można uznać, iż ma on charakter samodzielny. Przy takim zaś założeniu należy uwzględnić kontekst systemowy, w jakim przepis ten został zamieszczony. Prowadzi to z kolei do wniosku, że regulację tę należy oceniać w kontekście art. 80 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbycia stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów prawnicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Powołany przepis adresowany jest wprost do bezrobotnego pobierającego zasiłek. Osoba taka zachowuje prawo do zasiłku za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie zasiłkowym. Na takie m.in. osoby bezrobotne art. 80 ust. 2 ustawy nakłada obowiązek przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ustalony w sprawie stan faktyczny mieści się w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisach art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy. Nie zachodzi tu także sprzeczność z uregulowaniem zawartym w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, bowiem przepis ten nie obejmuje swym zakresem przypadków usprawiedliwienia przyczyn niestawiennictwa, spowodowanych chorobą powodującą niezdolność do pracy bezrobotnych pobierających zasiłki. Bezrobotny w okresie pobierania zasiłku, który z powodu choroby nie może stawić się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy w celu potwierdzenia gotowości do pracy, obowiązany jest więc udokumentować niezdolność do pracy zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie.
Wymóg taki nie dotyczy tych bezrobotnych, którzy nie pobierają zasiłku lub stypendium. Mogą oni zatem usprawiedliwić swe niestawiennictwo w sposób mniej sformalizowany, zaś podstawę pozbawienia statusu bezrobotnego w przypadku nieuzasadnionej przyczyny niestawiennictwa stanowi przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Za takim rozróżnieniem oprócz wykładni systemowej przemawiają także względy celowościowe. Nałożony przez ustawodawcę większy rygoryzm odnosi się do osób pobierających świadczenie pieniężne. Konieczność udokumentowania niezdolności do pracy zaświadczeniem lekarskim wystawionym na druku ZUS nie tylko zmierza do aktywizacji bezrobotnych, lecz także ma sprzyjać racjonalnemu wydatkowaniu środków publicznych.
Nadmienić należy, iż podobną interpretację przepisów art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1780/10, przyjmując, iż art. 80 ust. 2 ustawy odnosi się do tych sytuacji, o których stanowi ust. 1 tego przepisu. Pogląd ten, skład orzekający w niniejszej sprawie, w całości podziela.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, a wobec tego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.