Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., IV SA/Wr 53/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J[...] z dnia 31[...] r. nr S[...]w przedmiocie zasiłku okresowego (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", w tym w szczególności art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 38 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 u.p.s. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że dowolne ustalenie przez organ I i II instancji wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego mieści się w zakresie uznania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z prawidłową wykładnią ww. przepisów organy przy ustaleniu wysokości przyznanego świadczenia powinny wziąć pod uwagę całokształt ustalonych okoliczności, w tym szczególnie trudną sytuację uprawnionego, niestety organy I i II instancji przy stosowaniu ww. przepisów nie przedstawiły żadnej analizy sytuacji życiowej skarżącego, która by uzasadniała przyznanie świadczenia tylko w wysokości minimalnej;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. (winno być: "art 138 § 1 pkt 1 k.p.a.") w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezauważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno organ I, jak i II instancji dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę w odpowiednim stopniu bardzo trudnej sytuacji życiowej skarżącego przy ustaleniu zasiłku okresowego w zakresie uznania administracyjnego i przyjęcie, że zasiłek okresowy w wysokości 350,50 zł miesięcznie pozwoli na zaspokojenie podstawowych potrzeb skarżącego, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie, wynika, iż skarżący znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty, co miało istotny wpływ na przyjęcie przez organ I i II instancji oraz Sąd jako prawidłowego zasiłku okresowego wymierzonego w zaniżonej/dowolnej wysokości 350,50 zł, a w konsekwencji przez oddalenie skargi w całości i nie uchylenie skarżonych decyzji organu I i II instancji, których wydanie i utrzymanie w mocy oparte zostało na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 107 § 3 k.p.a. przez nie uchylenie skarżonych decyzji organu I i Il instancji pomimo braku wyjaśnienia przez organ I i II instancji dlaczego skarżącemu zostało przyznane świadczenie w kwocie minimalnej a nie innej lub maksymalnej w zakresie uznania administracyjnego, w sytuacji kiedy instytucja uznania administracyjnego w ramach ustalenia wysokości zasiłku okresowego, nie ma charakteru dowolnego ale powinna uwzględniać sytuację faktyczną ustaloną w toku postępowania, w tym trudną sytuację życiową uprawnionego;
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasadzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ale ponieważ istotą kontrowersji w badanej sprawie pozostaje poprawność rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej wypada ocenić łącznie.
W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż zasiłek okresowy został skarżącemu przyznany na okres od dnia 1 września do 31 października 2019 r. w kwocie 350,50 PLN miesięcznie. O ile w zakresie samego przyznania zasiłku okresowego decyzja administracyjna ma charakter związany, o tyle w zakresie określenia kwoty tegoż zasiłku decyzja jest uznaniowa, w określonym przez ustawę przedziale świadczenia. W przypadku osoby samotnie gospodarującej przedział ten wyznaczony jest z jednej strony kwotą kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s.), z drugiej zaś zasiłek okresowy nie może być niższy niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 u.p.s.) i dodatkowo nie może być niższy niż 20 PLN miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, uwzględniając kryterium dochodowe i fakt nieosiągania przez skarżącego dochodów, że przyznana z tytułu zasiłku okresowego kwota 350,50 PLN stanowi minimalne świadczenie jakie skarżącemu winno zostać przyznane.
Ocena prawidłowości określenia wysokości świadczenia dokonanego w ramach uznania administracyjnego, pozostaje przedmiotem podniesionej w skardze kasacyjnej kontrowersji. W tym zaś zakresie należy zauważyć, iż władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy w sprawie spełnione zostaną określone prawem przesłanki, organ nie pewien zakres swobody w sposobie rozstrzygnięcia określonej kwestii. Jakkolwiek działanie w ramach uznania administracyjnego oznacza pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, to jednak nie oznacza, co trafnie zauważa autor kasacji – zupełnej dowolności w rozstrzyganiu. Na organie spoczywa bowiem za każdym razem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 u.p.s.
Z kolei zasada państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji RP nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanego rozstrzygnięcia, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do nałożenia na stronę obowiązku, ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54). W ujęciu praktycznym zakres kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony na gruncie art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2972/02, Lex nr 82811).
Kluczowe znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego ma kwestia poprawności zastosowania w sprawie art. 7 k.p.a., tak jako źródła zasady prawdy materialnej, jak i dyrektywy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony.
Okoliczności badanej sprawy nie są sporne. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, jest osobą ubogą, bezrobotną, schorowaną, ze stwierdzonym lekkim stopniem niepełnosprawności i nie uzyskuje dochodów. Zamieszkuje we własnym, zdewastowanym domu, pozbawionym dostępu do mediów. W przeszłości pozostawał już pod opieką pomocy społecznej. Analiza wydanych w sprawie decyzji oraz zaskarżonego wyroku nie budzi wątpliwości, iż powyższe okoliczności zostały uwzględnione w toku dotychczasowego postępowania, zaś autor kasacji nie wskazuje na ich pominięcie. Podnosi wyłącznie, iż winny one być wyżej wartościowane, a w konsekwencji przemawiać za przyznaniem świadczenia w wyższej kwocie. Jakkolwiek nie budzi sprzeciwu teza, iż sytuacja skarżącego w pełni usprawiedliwia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, to jednak sytuacja ta nie stanowi jedynej przesłanki usprawiedliwiającej przyznanie zasiłku okresowego w wyższej kwocie.
Trafnie zauważano w toku dotychczasowego postępowania, iż w życiu skarżącego w ostatnim czasie nie nastąpiła żadna nagła sytuacja świadcząca o zaistnieniu szczególnego przypadku uzasadnionego konieczność uruchomienia wzmożonej pomocy. Sytuacja, w której aktualnie znajduje się skarżący jest zadawniona, narastała całymi latami i nie usprawiedliwia konieczności przyznania zasiłku okresowego w wyższej wysokości. Nadto, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.a.). Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący gromadząc na terenie własnej nieruchomości surowce wtórne (złom) nie widzi konieczności ich sprzedaży i uzyskania środków na częściowe pokrycie własnych potrzeb. Niewykorzystywanie własnych możliwości do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której skarżący niewątpliwie się znajduje, także nie przemawia za możliwością maksymalizacji przyznanego skarżącemu świadczenia.
Wreszcie, przy ważeniu kwestii wysokości przyznanego świadczenia, trafna jest argumentacja organów i Sądu I instancji o ograniczoności środków w ramach pomocy społecznej, którymi dysponuje Miasto Lubań. Wszak potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Tym samym wysokość przyznanego świadczenia winna uwzględniać także ograniczoność środków finansowych, którymi dysponują organy pomocowe. Utrwalone jest stanowisko, że organ pomocowy zajmujący się bezpośrednio rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w możliwościach finansowych pozwalających na zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych i winien w taki sposób dystrybuować owe środki, aby udzielić pomocy w jak najszerszym zakresie, nie dopuszczając przy tym do rażących dysproporcji w rozmiarze przyznawanych świadczeń, uwzględniając tym samym konstytucyjne zasady: sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), solidarności (preambuła Konstytucji RP) i dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji RP).
Pomocne w zachowaniu owej zasady jest m.in. obniżenie wysokości świadczeń lub kryteriów dochodowych, ustalenie hierarchii potrzeb i kolejności ich zaspokajania (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 1561/12; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 2734/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych okoliczności nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy. Okoliczności sprawy wskazujące na sytuację osobistą, zdrowotną i dochodową skarżącego zostały w toku niniejszej sprawy uwzględnione w prawidłowy sposób. Nie wyczerpywały one jednak okoliczności sprawy, których obowiązek uwzględnienia obciążał organy administracji. Stąd ocena okoliczności sprawy dokonana w dotychczasowym postępowaniu odpowiada normom art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie prowadzi do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem w toku postępowania administracyjnego poprawnie wskazano na przyczyny przyznania zasiłku okresowego w minimalnej wysokości. Powyższe nie pozwala uznać, iż organy w badanej sprawie przekroczyły granice uznania administracyjnego. Tym samym niezasadny jest zarzut dowolności w podjętym rozstrzygnięciu.
W konsekwencji powyższych uwag nie można także potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 38 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 u.p.s. przez ich błędną wykładnię. Jakkolwiek przepisy prawa materialnego generalnie nie nadają się do oceny prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego w okolicznościach konkretnej sprawy, to dodatkowo należy zauważyć, iż powyższy zarzut nie wskazuje, w czym konkretnie autor kasacji upatruje wady interpretacji powyższych przepisów. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że mylnie zrozumiano stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Autor kasacji nie wskazuje na tego rodzaju sytuacje. Podaje natomiast, iż przy stosowaniu powyższych przepisów organy "nie przedstawiły żadnej analizy sytuacji życiowej skarżącego, która by uzasadniała przyznanie świadczenia tylko w minimalnej wysokości". Powyższe nie stanowi o wadzie z zakresu wykładni ww. przepisów.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).