Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/22 oddalił skargę R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 maja 2022 r. nr KOC/2560/Sr/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.B. (dalej "skarżący", "skarżący kasacyjnie") zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- 2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
- 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie uproszczonym;
- 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób zgodzić się z zapatrywaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do ustalenia okresu za jaki skarżącemu przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący we wniosku o jego przyznanie wniósł bowiem o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym skarżący dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., dlatego też nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie uwzględnił bowiem okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżący mógł dokonać wyboru i wyraźnie oświadczył, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez wnioskodawcę wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji.
Skarga kasacyjna podnosi ponadto, że oczywistym jest, iż skarżący nie może otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. Istnieje jednak możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. W wyroku z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18 NSA zważył, że w przypadku, gdy na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Istota sporu natomiast sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zauważenia wymaga, że skarżący w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, miał przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy.
Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres i na tę samą osobę. Dlatego też, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego.
Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest zatem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu, zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.
W myśl natomiast art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis ten stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzją z 22 października 2021 r. nr SP/000426/2021/WSSIZ Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, która na mocy orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z 21 października 2020 r. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie wydano do 21 października 2022 r. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżącego, Kolegium decyzją z 24 stycznia 2022 r. nr KOC/7439/Sr/21 uchyliło ww. decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z 6 kwietnia 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy ponownie odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, z uwagi na brak spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. momentu powstania niepełnosprawności u matki wnioskodawcy.
Decyzją z 18 maja 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło ww. decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., w wysokości 1971 zł miesięcznie oraz od 1 stycznia 2022 r. do 31 października 2022 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie oraz odmówiło przyznania świadczenia od 1 lipca 2021 r. do dnia 31 października 2021 r., wobec pobierania w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W związku z powyższym, skoro do końca października 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym, decyzja przyznająca skarżącemu kasacyjnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe wydanie - w czasie obowiązywania tej decyzji - innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już z innego uprawnienia administracyjnego, powinna złożyć oświadczenie o rezygnacji z tego świadczenia. Rezygnacja taka nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 210/21).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym nie jest możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero w momencie zaprzestania pobierania innego świadczenia, tj. uzyskania decyzji np. uchylającej dotychczas przyznane i faktycznie pobierane świadczenie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 i w wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19.).
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie złożone przez niego oświadczenie z 29 lipca 2021 r. o treści "(...) oświadczam, iż na podstawie art. 27 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (...)" nie może stanowić o skutecznej rezygnacji z pobieranego przez niego świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w konsekwencji przyznania konkurencyjnego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można bowiem przyjąć, że z dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący utracił uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie uprawnienie utracił dopiero na mocy wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 20 listopada 2020 r., tj. z dniem 31 października 2021 r. Tym samym, w momencie nieprzysługiwania skarżącemu świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, tj. od 1 listopada 2021 r. - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.
Dlatego też, mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 listopada 2021 r., o czym słusznie orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w zaskarżonej decyzji, co trafnie zaaprobował Sąd I instancji.
W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.