Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 9 listopada 2015 r., sygn. IV SAB/Wa 105/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w pkt 1 zobowiązał organ do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego W. B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z dnia [...] maja 2014 roku, nr [...], w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt 2 stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 roku, nr [...] uznając, że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1951 r., orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], będącej własnością K. B., a orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r. przyznało K. B. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Kolejnym orzeczeniem z [...] maja 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] uchyliło orzeczenie z dnia [...] listopada 1951 r. i przyznało K. B. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.
Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku S. B., W. B. i K. K., następców prawnych K. B., decyzją z dnia [...] maja 2014 r., stwierdził nieważność orzeczenia [...] maja 1952 r. Od tej decyzji, pismem z dnia [...] maja 2014 r., wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł Prezydent Miasta [...].
Pismem z 12 stycznia 2015 r. J. R., M. R., A. R., R. Ż., K. P., E. S., B. Ż., K. K., M. Ż., S. Ż., W. B. i K. K. wnieśli skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargi J. R., M. R., A. R., R. Ż., K. P., E. S., B. Ż., K. K., M. Ż., S. Ż., K. K. zostały prawomocnie odrzucone. Rozpoznaniu przez Sąd podlegała skarga W. B., który wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 35 § 1 - 3 w zw. z art. 37 § 1, 36 § 1, 6 i 7, 6, 7, 8, 12 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w terminie pomimo, że strona skarżąca wielokrotnie wzywała do przyspieszenia rozpoznania sprawy. Wskazano na niepowiadomienie stron postępowania o podejmowanych czynnościach procesowych, jak również o tym, kiedy sprawa będzie rozpoznana, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i pominięcie słusznego interesu strony, co podważa zaufanie obywatela do organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niewydanie decyzji wynikało ze skomplikowanego charakteru sprawy, konieczności kwerendy i analizy wielu tomów archiwalnych akt administracyjnych, konieczności wnikliwej analizy tych dokumentów (71 tomów akt). Przeszkodą do wydania decyzji w terminie jest obszerność i chaotyczność archiwalnej dokumentacji, a także ilość spraw, które są przedmiotem rozstrzygnięcia organu (400). Stwierdzono, że obecnie organ dokonuje weryfikacji projektu decyzji.
W toku postępowania sądowego, przy piśmie z [...] sierpnia 2015 r., organ przedłożył postanowienie z [...] lutego 2015 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu do czasu rozpoznania przez Wojewodę [...] odwołania S. B. od orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz K. z Ż. B. za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...]. Zdaniem organu kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne, które pozwoli Ministrowi na dokonanie właściwej oceny wszystkich przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania.
Zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę, podejmując rozstrzygnięcie o treści na wstępie opisanej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z art. 35, art. 36 k.p.a., a tym samym doszło do przewlekłości postępowania. Analiza dokumentów znajdujących się aktach sprawy wskazuje, iż od momentu wniesienia przez Prezydenta Miasta [...] wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister do stycznia 2015 r. nie podejmował żadnych istotnych czynności, mimo kierowania przez skarżącego pism o przyspieszenie rozpoznania sprawy, a nadto do chwili orzekania nie wydał merytorycznej decyzji.
Sąd I instancji stwierdził nadto że jakkolwiek postanowienie o zawieszeniu postępowania jest ostateczne, to jednak jego wydanie nie było uzasadnione, a powołana przez organ przyczyna zawieszenia nie stanowi zagadnienia wstępnego. W ocenie Sądu I instancji rozpoznanie przez Wojewodę [...] odwołania S. B. od orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. o przyznaniu odszkodowania nie jest prejudykatem do rozpoznania sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia PWRN w [...] z dnia [...] maja 1952 r. o przyznaniu odszkodowania. Oceniając przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a. organ ma wyłącznie obowiązek ustalenia, czy kwestionowany akt obarczony jest jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Kwestia rozpoznania odwołania od innej decyzji administracyjnej zmierza natomiast do merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie zwyczajnym. Nie zachodzi więc żadna zależność pomiędzy postępowaniem zwyczajnym a nieważnościowym, gdyż inne są przesłanki orzekania, brak zatem było podstaw do zawieszania postępowania z urzędu. Skarga jest zatem uzasadniona, albowiem organ w okresie od [...] maja 2014 r. do [...] stycznia 205 r. nie podejmował aktywności w sprawie i nie informował stron o przyczynach zaniechania aktywności oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Czynności związane z przeglądaniem akt archiwalnych były podjęte ze znacznym opóźnieniem i po upływie terminu do załatwienia sprawy.
Sąd I instancji uznał, że w sprawie zaistniała przewlekłość, która nie nosi jednak cech rażącego naruszenia prawa. Organ od dnia wpłynięcia wniosku Miasta [...] nie wydał rozstrzygnięcia i wadliwie zawiesił postępowanie, ale przeprowadzał czynności sprawdzające, gromadził dowody, choć przebieg podejmowanych czynności nie znajdował na bieżąco odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy zgodzić się z organem, że sprawa jest skomplikowana, wymagała analizy archiwalnych akt, co nie pozwala na stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa. Sąd uznał jednocześnie, że z tych powodów brak jest podstaw do nałożenia na organ grzywny.
W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył wyrok w zakresie pkt 1 i 3, wnosząc o jego uchylenie w części zobowiązującej do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy i w części zasądzającej zwrot kosztów postępowania sądowego, i w tym zakresie o oddalenie skargi lub umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1/ art. 52 § 1, art. 134 § 1, art. 149 § 1 p.p.s.a. przez:
- niedopuszczalne rozszerzenie zakresu sprawy o kontrolę legalności ostatecznego postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r. o zawieszeniu postępowania, co skutkowało nieprawidłową oceną wpływu tego postanowienia na wynik sprawy,
- zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku nieistniejącego, tj. wniosku W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2014 r., podczas gdy W. B. takiego wniosku nie złożył;
2/ art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji, pomimo że postępowanie sądowe w części stało się bezprzedmiotowe (na skutek wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] lutego 2015 r.);
3/ art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i w konsekwencji sformułowanie nietrafnej tezy, że pomimo wydania ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania, zasadne jest zobowiązanie organu do wydania decyzji, na skutek błędnej oceny stanu faktycznego sprawy w aspekcie skutków prawnych tego postanowienia, a także poprzez błędne ustalenie podmiotu, który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] maja 2014 r.;
4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- lakoniczne i nieprzekonujące uzasadnienie tezy, że ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania, nie zakwestionowane na żadnym etapie postępowania, może być przedmiotem merytorycznej oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu,
- pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii oceny skutków zobowiązania organu do wydania decyzji, w sytuacji gdy postępowanie pozostaje zawieszone (a tym samym ewentualne wydanie decyzji nastąpiłoby z rażącym naruszeniem prawa),
- pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył W. B. (co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią akt sprawy).
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które okazały się zasadne i dały podstawę do jej uwzględnienia w części dotyczącej pkt 1 zaskarżonego wyroku.
Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia istnienia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pkt 2 zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał przewlekłość prowadzonego postępowania i stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Minister nie zakwestionował ani ustaleń faktycznych, ani też ich kwalifikacji jako przewlekłości postępowania. Pkt 2 wyroku nie został zaskarżony skargą kasacyjną i w tym zakresie stał się prawomocny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister zaakceptował przy tym, że zawieszenie postępowania nie blokuje możliwości dokonania oceny, czy doszło do przewlekłości przed zawieszeniem postępowania oraz oceny stopnia naruszenia prawa. Mając na uwadze zakres zaskarżenia należy zatem stwierdzić, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek o uchylenie pkt 3 zaskarżonego wyroku, zawierający rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Mimo objęcia zarzutami skargi kasacyjnej pkt 3 wyroku, w uzasadnieniu nie zostały wskazane żadne argumenty mogące przemawiać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej w tym zakresie. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku skutkuje uwzględnieniem skargi wniesionej do Sądu I instancji, stwierdza bowiem przewlekłość postępowania i charakter tej przewlekłości. Uwzględnienie skargi z kolei, zgodnie z art. 200 p.p.s.a., stanowi podstawę do zasądzenia na rzecz skarżącego od organu, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skoro w sprawie Minister nie zakwestionował rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku, stanowiącego wyraz uznania skargi w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania, to brak jest podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 wyroku. W skardze kasacyjnej nie postawiono przy tym żadnego zarzutu odnoszącego się do naruszenia przepisów regulujących zasady zwrotu kosztów postępowania między stronami przed sądem I instancji. Z tych względów skarga kasacyjna w części odnoszącej się do pkt 3 zaskarżonego wyroku podlega oddaleniu, o czym orzeczono w pkt 2 niniejszego wyroku.
Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty odnoszące się do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 wyroku Sądu I instancji. Należy zgodzić się z Ministrem, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał stan faktyczny, w konsekwencji zobowiązując do rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pochodzącego do W. B. Taki wniosek istotnie nie został złożony, po wydaniu decyzji w I instancji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa. Już z tego powodu rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku Sądu I instancji jest wadliwe. Znaczące znaczenie ma jednak kwestia skutków dokonanego przez organ administracji zawieszenia postępowania administracyjnego. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako samodzielny przedmiot zaskarżenia. Może także być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a., ale w ramach rozpoznania skargi w sprawie, w której kwestia zawieszenia mieści się w granicach sprawy. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłość badaniu przez sąd administracyjny nie podlega jednak istota sprawy administracyjnej, kwestie merytoryczne, lecz sam przebieg postępowania. Skoro rozpoznając skargę na przewlekłość sąd nie bada sprawy merytorycznie, to nie ma także podstaw do rozstrzygania, czy określone kwestie stanowią zagadnienie prejudycjalne w sprawie i uzasadniają zawieszenie postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego mogło być ze względu na jego zasadność kwestionowane przez strony w odrębnym toku, co w sprawie nie miało miejsca. Postanowienie o zawieszeniu postępowania stało się ostateczne, o czym Sąd I instancji powziął wiadomość. W tych okolicznościach Sąd I instancji nie miał podstaw do badania, czy zawieszenie było prawidłowe. Zasadny jest także argument skargi kasacyjnej, że skoro Sąd I instancji nie uchylił postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, to zobowiązując organ do wydania decyzji o rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie uwzględnił ograniczeń przewidzianych w art. 102 k.p.a. i nie zawarł żadnych wskazań co do dalszego postępowania w tym zakresie, czym uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a.
Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi przeszkodę do zobowiązania organu do podjęcia działań i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie uznanie stanu przewlekłości w dotychczasowym toku postępowania nie czyni skargi na przewlekłość niezasadną na dzień jej wnoszenia i nie uzasadnia jej oddalenia. Przeszkoda w zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia o określonym terminie uzasadnia zatem umorzenie postępowania w tym zakresie jaki bezprzedmiotowego. Za zasadny zatem należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w sprawie art. 149 § 1 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z podanych względów skarga kasacyjna w części odnoszącej się do pkt 1 wyroku podlegała uwzględnieniu poprzez uchylenie wyroku Sądu I instancji w tym zakresie i umorzenie postępowania sądowego w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 niniejszego wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 206 p.p.s.a., albowiem pozostawienie poza zakresem zaskarżenia skargą kasacyjną pkt 2 wyroku Sądu I instancji, jak wyżej wskazano, oznacza prawomocność rozstrzygnięcia uznającego zasadność zarzutu przewlekłości. Uchylenie wyroku uwzględniającego skargę w części zobowiązującej do wydania w oznaczonym terminie aktu i umorzenie postępowania z podanych wyżej powodów, nie niweczą skuteczności zarzutu zgłoszonego sądowi I instancji, a dotyczącego przewlekłości postępowania. Z tego powodu nie można uznać, aby zasadnym było obciążenie strony wnoszącej skargę do sądu I instancji kosztami postępowania kasacyjnego, skoro co do zasady jej zarzuty odnośnie do przewlekłości, okazały się zasadne.