Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2006r., sygn. akt 1596/05 oddalił skargę Gminy Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Starosta Legionowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 155 m2, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy - Miasto Legionowo, co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]. Starosta powołał się na to, że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Prezydent Miasta Legionowa wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia, bowiem w jego ocenie wydano ją w oparciu o nieprawidłową, zawyżoną wycenę wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 155 m2. W odwołaniu podniesiono, że w postępowaniu nie uczestniczył reprezentant Skarbu Państwa jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wyżej wymieniony grunt pod drogę lokalną miejską, ponadto zarzucono, że w postępowaniu doszło do uchybień proceduralnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, naruszając tym samym art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z mającymi w sprawie zastosowaniem przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie to ustala strona po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 i 3 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania.
Jak wskazał organ, zastosowanie w sprawie mają również przepisy § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), z których wynika, że przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się w pierwszej kolejności podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast stosownie do ust. 2 § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.
Wojewoda Mazowiecki wskazał, że z uwagi na fakt, iż na terenie Legionowa brak było transakcji, której przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy postąpił zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Wartość gruntu określono stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jako obiekty porównawcze przyjęto nieruchomości położone na terenie miasta Legionowa (teren ograniczony ulicami [...] i [...] w kierunku południowym do granic miasta), które były przedmiotem sprzedaży w okresie ostatniego roku. Zatem w ocenie Wojewody Mazowieckiego sporządzony operat szacunkowy spełniał warunki przewidziane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Organ odwoławczy za nietrafny uznał także podniesiony zarzut o braku podstaw do zobowiązania Gminy - Miasto Legionowo do zapłaty odszkodowania za nieruchomość, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była ulicą lokalną miejską, a nie drogą gminną. Powołał się przy tym ponownie na treść art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wywody zawarte w wyroku z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004/1/1. Wobec powyższego organ uznał, że zobowiązanie Gminy - Miasto Legionowo do wypłaty odszkodowania za zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nie powinno budzić wątpliwości.
Wojewoda Mazowiecki rozważał również kwestię, czy w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte ex lege na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mają zastosowanie wyłącznie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, czy też normy prawne, które określają tryb postępowania wywłaszczeniowego z rozdziału 4 dział III tej ustawy. Organ przyjął, że skoro o ustalaniu odszkodowania można orzec w odrębnej decyzji, innej niż decyzja wywłaszczeniowa, to przy ustalaniu tego odszkodowania nie należy stosować w drodze analogii przepisów dotyczących stricte postępowania wywłaszczeniowego. Stwierdził również, że wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przemawiała za tym, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym wysokość odszkodowania zasady i tryb tego postępowania regulowane są przepisami rozdziału 5 działu III, a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia odszkodowania nie obligują organu administracji publicznej do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Gmina Legionowo wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 73 ust. 2 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na zaliczeniu obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy - Miasto Legionowo do wypłaty odszkodowania za grunt położony w Legionowie, oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni 155 m2 zajęty pod drogę publiczną ul. [...], zarzuciła również oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Wskazała ponadto na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym na dzień 31 grudnia 1998 r., który to przepis dzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na kategorię dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg gminnych i lokalnych miejskich oraz dróg zakładowych.
Skarżąca zaznaczyła, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną znowelizowała ustawę o drogach publicznych, jak również w art. 103 ust. 2 ustaliła, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999r. drogami gminnymi. Zdaniem skarżącej ustawodawca znając kategoryzację dróg publicznych w oparciu o ustawę o drogach publicznych, mając świadomość istnienia obok dróg gminnych także dróg lokalnych miejskich, przesądził w art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, że odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wypłaca gmina jedynie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, zaś Skarb Państwa w odniesieniu do wszystkich pozostałych dróg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1596/05 oddalił skargę Gminy Legionowo uznając, że kwestionowana decyzja Wojewody Mazowieckiego nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że sposób w jaki ustalono wysokość odszkodowania nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, stanowisko zaś organu zawarte w zaskarżonej decyzji zawiera dostateczne uzasadnienie w tym względzie. Prawidłowym również jest – w ocenie Sądu - wskazanie Gminy Legionowo jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Celem bowiem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy, a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni.
Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia obligatoryjnej w tego rodzaju sprawach rozprawy Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nie jest obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie, o którym mowa w art. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Przepisy tam zawarte nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy.
Rozprawa winna być więc przeprowadzona wówczas, gdy zdaniem organu zaistnieją w sprawie przesłanki określone w art. 89 kpa. Sąd nie podzielił w tej kwestii poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1271/2003, w którym przyjęto, że w postępowaniu o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w omawianym trybie, obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające... w związku z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarte w dziale III rozdział 4 ustawy, regulują postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, natomiast art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odsyła do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.
Gmina Legionowo złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości podnosząc następujące zarzuty:
- 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art 103 ust. 2 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycja art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nakładająca na gminy obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, dotyczy również dróg zaliczonych w tej dacie do kategorii dróg lokalnych miejskich.
- 2) naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, nie jest obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej;
- 3) naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 141 § 4 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na braku zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia co do zarzutów skarżącego odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania w decyzjach Starosty Legionowskiego oraz Wojewody Mazowieckiego, a tym samym nierozpoznania jednego z zarzutów skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 866/08 wydanym na rozprawie z wniosku pełnomocnika skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rady Miasta Legionowo o zbadanie zgodności 1) art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, 2) § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 2 i art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
W dniu 19 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w powyższej sprawie opatrzonej sygn. akt K 47/07 (Dz.U. Nr 89, poz. 737) orzekając, że § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest zgodny z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; oraz, że § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia nie jest niezgodny z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 czerwca 2009 r. podjął zawieszone postępowanie wywołane skargą kasacyjną Gminy Legionowo.
W dniu 22 czerwca 2009 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo strony skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania oraz cofnięcie skargi kasacyjnej. Uzasadniając wniosek o cofnięcie skargi pełnomocnik Gminy Legionowo wskazał, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 19 maja 2009 r. czyni obecnie wniesioną skargę bezprzedmiotową. Ponadto wniesiono o zwrot na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie ze skargi kasacyjnej podlega umorzeniu. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do cofnięcia skargi kasacyjnej i umorzenia postępowania kasacyjnego.
Stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki niedopuszczalności cofnięcia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 60 w zw. z art. 193 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał cofnięcie za skuteczne, co prowadzi do umorzenia postępowania sądowego.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.