Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 37/06 oddalił skargę C. K. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwiększenia wysokości zasiłku przedemerytalnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
C. K. decyzją Starosty [...] z dnia 1 marca 2000 r. nabył status osoby bezrobotnej, a od dnia 9 marca 2000 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych.
W dniu 24 stycznia 2001 r. C. K. złożył w PUP w [...] wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Starosta [...] decyzją z dnia 29 maja 2001 r., odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, z uwagi na brak wymaganego przepisami stażu pracy uprawniającego do zasiłku. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 2 lipca 2001 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W dniu 28 listopada 2002 r. skarżący złożył, wniosek o wznowienie postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia 9 grudnia 2002 r. wznowił postępowanie w powyższej sprawie, a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, na skutek przedłożonego przez stronę wyroku Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia 28 października 2002 r. sygn. akt VII P 1583/02, decyzją z dnia 13 grudnia 2002 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia 2 lipca 2001 r. znak [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia 29 maja 2001 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego i przyznał C. K. prawo do zasiłku przedemerytalnego od 25 stycznia 2001 r. w wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych.
W dniu 13 lipca 2005 r. C. K. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] wniosek o zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 Kpa, poprzez podwyższenie kwoty otrzymywanego zasiłku przedemerytalnego do wysokości 160% zasiłku dla bezrobotnych, wskazując, że posiadał niezbędny staż do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego, brak było tylko dostatecznych dowodów by to udokumentować.
Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2001 r., art. 104, art. 107. art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił zmiany decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2002 r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 37 j ust. 2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosi 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych dla osoby zamieszkałej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach (gminach) uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz. U. Nr 10, poz. 1264 ze zm.) zaliczyła w województwie wielkopolskim do powiatów zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym powiaty: złotowski i słupecki. Skarżący mieszka zaś na terenie powiatu [...].
W dniu 23 sierpnia 2005 r. C. K. złożył odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu wskazał, iż otrzymuje zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% zasiłku dla bezrobotnych, podczas gdy inne osoby zwolnione z tego samego przedsiębiorstwa otrzymują ten dodatek w wysokości 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych.
Minister Gospodarki i Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 155 Kpa, decyzją nr [...] z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołujący się nie mieszka na terenie powiatu dotkniętego strukturalnym bezrobociem. Wobec tego brak jest przesłanek, aby zmienić mu kwotę przyznanego zasiłku przedemerytalnego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wszyscy byli pracownicy P. S.A." w [...], w którym skarżący również był zatrudniony, otrzymują zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% zasiłku dla bezrobotnych podczas, gdy on otrzymuje ten zasiłek w kwocie tylko 120% zasiłku dla bezrobotnych. Taka sytuacja, jego zdaniem, narusza równość obywateli wobec prawa, gdyż wszyscy powinni być traktowani przez prawo tak samo. Ponadto podniósł, iż ta sytuacja jest spowodowana długotrwałym postępowaniem urzędników PUP w [...], za których błędy nie może ponosić odpowiedzialności.
Minister Gospodarki i Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę, naruszenia prawa nie stwierdził.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) podstawą materialnoprawną żądania C. K. był przepis art. 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten wskazywał na przesłanki otrzymania zasiłku przedemerytalnego - ust. 1 oraz wysokość tego zasiłku - ust. 2 i ust.
- 3. Zgodnie z art. 37 j ust. 2 zasadą było, iż wysokość zasiłku przedemerytalnego wynosiła 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Jednak w wyjątkowych wypadkach, zgodnie z art. 37 j ust. 3 kwota zasiłku mogła wynieść 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli osoba, która uzyskała prawo do zasiłku: 1) zamieszkiwała w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiecie uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem;
- 2) jeżeli z tą osobą rozwiązano stosunek pracy lub stosunek służbowy z przyczyn dotyczących zakładu pracy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący spełnia tylko drugą przesłankę z ww. przepisu, został bowiem zwolniony z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy, ale nie mieszkał na terenie powiatu dotkniętego strukturalnym bezrobociem. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2000 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenie powiatów (gmin) zagrożonych wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz. U. Nr 120, poz. 1270) w województwie wielkopolskim tylko dwa powiaty są zaliczone do powiatów zagrożonych bezrobociem strukturalnym: powiat słupecki i powiat złotowski, natomiast skarżący mieszkał na terenie powiatu konińskiego.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw prawnych do przyznania skarżącemu zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych.
Z tych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł C. K., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnoprawnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez
- a) zastosowanie do oceny stanu faktycznego przepisu art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu, które w dacie zaistnienia tego stanu nie istniało,
- b) pominięcie w ocenie stanu faktycznego sprawy przepisu art. 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu które obowiązywało w krytycznym czasie,
- c) przyjęcie, wbrew konstytucyjnej (art.
- 2) zasadzie państwa prawnego, że skarżący może ponosić skutki zaniedbań funkcjonariuszy państwowych polegające na zagubieniu dokumentacji pracowniczej,
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a to:
art. 37 o - przez uznanie, że decyzja rejonowego urzędu pracy powoduje powstanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, art. 37 j - przez uznanie, że o zakresie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego decyduje inny moment niż uzyskanie statusu bezrobotnego.
Powołując się na powyższe naruszenia prawa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nabył status osoby bezrobotnej w dniu 1 marca 2000 r. i, w ocenie skarżącego, również w tej dacie nabył uprawnienie do świadczenia przedemerytalnego. Zasiłek przedemerytalny jest bowiem świadczeniem alternatywnym do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż zgodnie z art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej warunki do uzyskania statusu bezrobotnego oraz odpowiedni okres uprawniający do emerytury, jeśli posiada wymagany okres uprawniający do zasiłku. W dacie nabycia statusu bezrobotnego C. K. wymagane okresy posiadał. Zdaniem skarżącego, z wykładni językowej art. 37 o powołanej ustawy wynika, iż użyte w nim określenia dotyczące zasiłku jednoznacznie odnoszą się do fazy realizacyjnej, tj. do ukształtowania prawa do zasiłku przedemerytalnego i jego wypłaty.
W ocenie skarżącego, pod rządami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uprawnienie do zasiłku przedemerytalnego nabywane było w takim kształcie i wymiarze, jaki wynikał ze stanu prawnego obowiązującego w dacie nabycia. W niniejszej sprawie jest to kształt i wymiar na dzień 1 marca 2000 r. Natomiast według stanu na dzień 1 marca 2000 r. przepis art.37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawierał ust 5 w brzmieniu:"Zasiłek przedemerytalny w wysokości określonej w ust 3 (tj. 160%),przysługuje również osobie nie zamieszkałej w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym Jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został po dniu 1 lipca 1996 z przyczyn dotyczących zakładu pracy w wyniku jednorazowego lub okresie dłuższym niż 3 miesiące zmniejszenia zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników." W przypadku C. K. ten warunek został spełniony.
Skarżący wskazał, że zmiana treści art.37 j ustawy na tę, do której odwołuje się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nastąpiła dopiero z dniem 1 tycznia 2001 r. a wprowadziła ją wchodząca z tą datą w życie ustawa z 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa, ustawy o oznaczaniu wyrobów znakami akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U Nr 122, poz. 1323)
Zdaniem skarżącego przepis ten nie może stanowić o uprawnieniach skarżącego do zasiłku przedemerytalnego na dzień 1 marca 2000 r.
Ponadto, skarżący dodał, że gdyby nawet przyjąć, iż o zakresie i warunkach prawa do zasiłku przedemerytalnego decydować miałby późniejszy stan prawny z daty wydania decyzji rejonowego urzędu pracy, to należy zauważyć, że opóźnienie w jej wydaniu spowodowane było wyłącznie koniecznością ponownego udowodnienia przez skarżącego uprawnień co do okresów zatrudnienia. Było to wymuszone rażącymi zaniedbaniami jego pracodawcy, który utracił dokumentację dotyczącą jego zatrudnienia. Natomiast konstytucyjna (art. 2) zasada państwa prawnego wyklucza obciążenie strony - w tym przypadku skarżącego, skutkami błędów, czy zaniedbań funkcjonariuszy państwowych. Stąd też gdyby nawet teza Sądu pierwszej instancji była uprawniona, to na zastosowanie jej w niniejszej sprawie nie pozwala zasada państwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny poza przesłankami nieważności postępowanie określonymi w art. 193 ust 2 ustawy, które w tej sprawie nie występują, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, iż bada sprawę tylko z punktu widzenia podstaw kasacyjnych, które muszą być prawidłowo skonkretyzowane i należycie uzasadnione (art. 176 p.p.s.a.). Nie jest natomiast właściwy do powtórnego badania wskazanego aktu administracyjnego w jego całokształcie ani też do jakiegokolwiek korygowania, czy też uzupełniania podstaw kasacyjnych. Nie może zatem z własnej inicjatywy oceniać zaskarżonego wyroku pod kątem ewentualnego naruszenia innych przepisów, niż te, które zostały podniesione w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności naruszenia prawa materialnego.
Skarga kasacyjna powołuje się na podstawę określona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wyłącznie mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady państwa prawnego. Nie ulega wątpliwości, że przepisy te są przepisami prawa materialnego. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jego zdaniem zostały naruszone. Tak sformułowany zarzut już z samego założenia nie mógł być uznany za zasadny.
Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a więc przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ramach tej podstawy skarżący musi bezwzględnie powołać konkretne przepisy postępowania sądowoadminsitracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. W tym miejscu należy przede wszystkim zwrócić uwagę na błędny pogląd pełnomocnika skarżącego, że istota tej sprawy sprowadzała się do ustalenia daty nabycia przez skarżącego uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, a to dawałoby mu uprawnienia do otrzymania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160%. Po pierwsze jest to ustalenie faktyczne, a próba jego zwalczenia może być skuteczna jedynie w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a nie przez stawianie zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Po drugie uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż przedmiotem przeprowadzenia kontroli dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była legalność, a więc zgodność z prawem decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z decyzja z [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] odmawiającej uchylenia decyzji przyznającej zasiłek przedemerytalny w części dotyczącej jego wysokości.
Decyzja ta została wydana w trybie art. 155 kpa w związku z wnioskiem C. K. o zmianę decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2002 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku przedemerytalnego. Oznacza to, iż zakres ewentualnej zmiany decyzji wyznaczało żądanie skarżącego. Nie dotyczyło ono daty nabycia przez niego prawa do zasiłku przedemerytalnego lecz jego wysokości. Minister Gospodarki i Pracy zasadnie stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski oceniając możliwość wzruszenia swojej decyzji z dnia 13 grudnia 2002 r. w zakresie objętym żądaniem skarżącego prawidłowo przy uwzględnieniu treści art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji i zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) powołał art. 37 j ust. 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobocia oraz pkt 13 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz. U. Nr 120, poz. 1270).
Stwierdził, że skoro skarżący zamieszkiwał na terenie powiatu konińskiego, który nie należał do zagrożonego bezrobociem strukturalnym to brak było podstaw prawnych do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku dla bezrobotnych. Nie można zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji oceniając prawidłowość zastosowania wyżej wymienionych przepisów powinien uwzględnić brzmienie art. 37 j ust. 5 ustawy, który na dzień 1 marca 2000 r. tj. na dzień rejestracji skarżącego przewidywał przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% także osobie, która nie zamieszkiwała w powiecie zagrożonym szczególnie wysokim bezrobociem. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył jednak, że przepis ten dodany przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 31, poz. 384) wszedł w życie dopiero w dniu 6 maja 2000 r.
Jako niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 37 o ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten określa organy uprawnione m.in. do ustalania prawa do zasiłku przedemerytalnego i ich wypłacania oraz formę jego finansowania. Zauważyć należy, iż przepis ten nie był w tej sprawie stosowany. Czyni to zarzut jego naruszenia nieskutecznym.
W odniesieniu do wniosku dotyczącego zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stwierdzić należy, że zgłaszając ten wniosek pełnomocnik skarżącego - autor skargi kasacyjnej, nie złożył oświadczenia, że żądane koszty nie zostały zapłacone w całości lub w części. Tymczasem, zgodnie z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) to oświadczenie jest nieodzownym elementem uzasadnienia wniosku o przyznanie kosztów, stanowiącym przesłankę do przyjęcia, że praca adwokata nie została wynagrodzona i zachodzi podstawa poniesienia z tego tytułu kosztów przez Skarb Państwa na podstawie § 19 cyt. rozporządzenia. Skutkowało to nieuwzględnieniem wniosku adwokata o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw - oddalił.