Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 712/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia (...) lipca 2007 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczenia w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia (...) lipca 2007 r., znak: (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło decyzję własną z dnia (...) marca 2007 r., znak: (...) w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia (...) czerwca 1956 r. w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o obszarze 7,30 ha (z budynkami) położonego w miejscowości P., gromada K., powiat H., stanowiącego byłą własność T. P. i stwierdziło, że orzeczenie to w pozycji 13 zostało wydane z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że W. P. we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia podnosił, że został bezprawnie wysiedlony z gospodarstwa rolnego i nie otrzymał za to żadnego odszkodowania.
Odmawiając stwierdzenia nieważności Kolegium wyjaśniło, że gospodarstwo rolne przejęte na własność Państwa miało charakter ziemski i nie pozostawało w faktycznym władaniu właściciela w chwili wydania decyzji o przejęciu. Potwierdziła to w szczególności karta przesiedleńcza Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia (...) czerwca 1947 r. o przesiedleniu T. P. wraz z rodziną na ziemie zachodnie Polski. Skoro przedmiotowe orzeczenie o przejęciu zostało wydane dopiero w dniu (...) czerwca 1956 r., to oznacza, że gospodarstwo nie pozostawało w faktycznym władaniu właściciela.
W. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że kwestionowane orzeczenie narusza w szczególności art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, bowiem nie zawiera osnowy, a jedynie wykaz podmiotów, których mienie zamierzano przejąć na własność Państwa, z podaniem sumarycznego areału gruntów całej wsi. Nie określa natomiast numerów parcel gruntowych, dlatego nie można zidentyfikować indywidualnej własności, co z kolei narusza rozporządzenie Ministra Rolnictwa w sprawie określenia granic mienia w sytuacji, gdy właściciel jest nieznany lub przebywa w niewiadomym miejscu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uwzględniło powyższe zarzuty.
Stwierdziło w szczególności naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel jest nieznany. Paragraf 1 tego dekretu przewidywał wprost, że przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie (ich części) w razie, gdy ich granice zostały zatarte określa się w orzeczeniu przez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów.
Tymczasem orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. stwierdzało jedynie, że wszelkie mienie położone w P. składające się z gospodarstw rolnych wraz z zabudowaniami pozostałe po wymienionych w nim osobach o łącznej pow. 115,12 ha zostaje przejęte na własność Państwa z wszelkimi przysługującymi im prawami. Przy nazwiskach właścicieli gospodarstw rolnych widniejących w orzeczeniu podano jedynie powierzchnię przejmowanego gospodarstwa i czy gospodarstwo przejmuje się z budynkami czy też bez nich. Brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej ocenić należy jako rażące naruszenie art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), gdyż nie tylko prowadziło ono do niemożności uzyskania ekwiwalentu za przejętą nieruchomość, ale również uniemożliwiło ewentualne wpisanie takiego przejęcia do księgi wieczystej.
Kolegium zgodziło się również z zarzutem odwołania, iż przedmiotowe orzeczenie o przejęciu naruszało również art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, gdyż nie określało w osnowie przedmiotu przejęcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że pomimo stwierdzenia, że przedmiotowe orzeczenia zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jednak obecnie nie można stwierdzić jego nieważności, ponieważ orzeczenie to wywołało nieodwracalne skutki (art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.).
Kolegium ustaliło na podstawie rejestru pomiarowego, że nieruchomości T. P. o pow. 1,5741 ha przejęte na własność Państwa stanowią obecnie własność M. B. na podstawie Dokumentu Nadania Ziemi Nr (...) z dnia (...) grudnia 1960 r. Ponadto w rejestrze pomiarowym figuruje M. P., prawdopodobnie ojciec T. P. jako władający gruntami ukazowymi o łącznej pow. 3,6499 ha - na grunty te został wydany Dokument Nadania Ziemi z dnia (...) listopada 1955 r., na podstawie którego założono księgę wieczystą, gdzie - jako właściciel został wpisany W. S..
W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia.
Jednocześnie Kolegium pouczyło skarżącego, że w myśl nieobowiązującego już art. 160 k.p.a., ale mającego zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed jego uchyleniem, osoba, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo w razie stwierdzenia nieważności decyzji służy roszczenie o odszkodowanie.
Skargę do sądu administracyjnego wniósł W. P., domagając się uchylenia decyzji Kolegium w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.
Skarżący podniósł, że nie było podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia, ponieważ nieodwracalne skutki, jakie ono wywołało dotyczą jedynie części przejętej nieruchomości. Orzeczenie obejmowało bowiem 7,30 ha nieruchomości z budynkami, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium ustaliło, że jedynie 1,5741 ha bezspornie stanowi własność osoby trzeciej. W ocenie skarżącego nie został ustalony stan prawny części przejętej nieruchomości.
Poza tym nie zachodzą nieodwracalne skutki tego orzeczenia, ponieważ jedynym skutkiem jest nabycie własności przez Państwo z równoczesnym pozbawieniem własności dotychczasowego właściciela, co nie jest nieodwracalne.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ podniósł, że wbrew zarzutom skargi dołożył wszelkich starań w ustaleniu stanu prawnego przejętej nieruchomości. Jednakże stanu tego dokładnie nie można ustalić m.in. dlatego, że przedmiotowe orzeczenie nie zawierało prawidłowego oznaczenia przedmiotu przejęcia, w szczególności numerów działek, co uniemożliwia ustalenie zmian ewidencyjnych i prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydając zaskarżony wyrok uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nie narusza prawa, a ponadto jest dla skarżącego pozytywna.
Odnosząc się do żądań skarżącego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych, które stanowiły przedmiot sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że przekracza to kompetencje Sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej stwierdził, że orzeczenie z dnia 15 czerwca 1956 r. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednak wskutek upływu czasu to orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne.
Zdaniem tegoż Sądu z zebranych dokumentów wynika niewątpliwie, że część nieruchomości T. P. obecnie nie jest własnością Państwa, lecz innych osób, tj. M. B. i W. S.. Ma to bezpośredni wpływ na interpretację orzeczenia z dnia (...) czerwca 1956 r. Wprawdzie było ono dotknięte wadą nieważności, ale w okresie późniejszym nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego powodują niemożliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wprawdzie w postępowaniu udało się ustalić w sposób niewątpliwy nieodwracalne skutki orzeczenia z dnia 15 czerwca 1956 r. tylko co do części przejętej nieruchomości, ale z uwagi na to, że orzeczenie to nie określało dokładnie, jakie działki zostały przejęte, obecnie według Sądu pierwszej instancji nie jest również możliwe stwierdzenie nieważności tego orzeczenia jedynie w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał zatem, że w takim przypadku organ administracji publicznej zmuszony był ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. P. zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 77 § 1 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazując na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych,
- przyznanie skarżącemu zwolnienia od kosztów sądowych w niniejszym postępowaniu.
W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że zaskarżone orzeczenie w rażący sposób narusza przepisy art. 7, art. 77 i art. 156 § 2 k.p.a. Jej zdaniem Sąd I instancji jednoznacznie w uzasadnieniu swego orzeczenia wskazał na niekompletność materiału dowodowego w niniejszej sprawie wywołaną upływem czasu - prawie 52 lat od wydania przedmiotowego orzeczenia. Niekompletność dowodów w sprawie nie pozwoliła na ustalenie aktualnego stanu prawnego znacznej części nieruchomości należących wcześniej do T. P.. W związku z powyższym skarżący podniósł, że w toku postępowania to właśnie go Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednoznacznie obciążyło ciężarem wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Skarżący podkreślił, iż nie posiada mechanizmów i możliwości, którymi dysponuje organ administracji publicznej przy dokonywaniu ustaleń faktycznych. Ponadto jego zdaniem twierdzenia o dokładności postępowania dowodowego stoją w oczywistej sprzeczności z niewyjaśnieniem stanu prawnego znacznej części nieruchomości i oparciu orzeczenia na przypuszczeniach i prawdopodobieństwach, bowiem nie dysponując kompletnym materiałem dowodowym nie można było dokonać ustaleń o skutkach prawnych orzeczenia w stosunku do przejętej nieruchomości. Wskazał, że jedynym bezpośrednim skutkiem orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z dnia (...) czerwca 1956 r. było nabycie własności nieruchomości T. P. przez Państwo z równoczesnym pozbawieniem własności dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej orzeczeniem, a skutek ten nie należy do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Brak bowiem kompletnego materiału dowodowego wyklucza w jego opinii możliwość zastosowania w niniejszej sprawie wyżej wymienionego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpatrywanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności badawczej i kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy formułować zarzutów dotyczących postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i wad zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna została jednak sformułowana w taki sposób, że w sferze podstaw prawnych brak jest zarzutów dotyczących postępowania przed Sądem I instancji opartym na przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi dotyczyć naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i powinien opierać się na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji któregoś z przepisów nakazujących uwzględnienie skargi (art. 145-150) zamiast zastosowania art. 151, albo odwrotnie - na zastosowaniu przepisu o oddaleniu skargi (art. 151) zamiast stosownego przepisu prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazującego jej uwzględnienie. Zarzuty rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie zostały jednak tak sformułowane co znacznie ogranicza, przy zasadzie związania zarzutami, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. możliwość kontroli orzeczenia Sądu I instancji. I tak zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. nie może odnosić się do postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ przepisy te nie znajdowały zastosowania w tym postępowaniu. Niezależnie jednak od tego należy zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że organ administracji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób właściwy i ustalił stan faktyczny w zakresie w jakim było to możliwe.
Podobne uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący nie wskazał dokumentów czy dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie położenia i geodezyjnego oznaczenia działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego należącego do T. P. Orzeczenie o wydaniu kontrolowanego aktu administracyjnego z naruszeniem prawa jest dla skarżącego korzystne, otwiera bowiem możliwość dochodzenia odszkodowania za cały obszar gospodarstwa rolnego (7,30 ha) a nie tylko za działki, co do których udało się ustalić, że przeszły w ręce osób fizycznych.
Tak więc należy zgodzić się z Sądem wojewódzkim, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa co czyni zarzuty skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionymi.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.