Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 893/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1761/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia 20 września 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "Kpa" utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 stycznia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bolesławcu z dnia 15 października 1970 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. 1. Decyzją z dnia 15 października 1970 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bolesławcu orzekło po rozpatrzeniu wniosku [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego wraz z budynkami o pow. 5,55 h, położonego we wsi G. w zamian za rentę.
2. 2. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2008 r. (data prezentaty) S.G. (jedyny spadkobierca małżonków [...]) zwrócił się o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bolesławcu.
3. 3. Decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 października 1970 r.
4. 4. Pismem z dnia 1 lutego 2010 r. S.G. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy.
5. 5. Decyzją z dnia 14 lutego 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 stycznia 2010 r.
6. 6. Po rozpatrzeniu skargi S.G. wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w/w decyzję z dnia 14 lutego 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno decyzja z dnia 20 stycznia 2010 r. jak i z dnia 14 lutego 2011 r. została podpisana przez tą samą osobę działającą z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zatem decyzja z dnia 14 lutego 2011 r. wydana została z istotnym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.
7. 7. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 20 września 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż gospodarstwo rolne wraz z budynkami zostało przejęte na wniosek właścicieli na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15), zwanej dalej "ustawą o rentach". W zamian za przejęte gospodarstwo rolne [...] otrzymali rentę, a ponadto dodatek do renty z tytułu przekazania budynków wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa. Wskazano, że w oświadczeniu z dnia 8 października 1970 r. J.G. w sposób wyraźny zrzekł się prawa do bezpłatnego i dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż w ustawie o rentach nie było przepisu dotyczącego zrzeczenia się prawa do bezpłatnego i dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego (które zapewniał art. 4 ust. 3 pkt 1 tej ustawy) stwierdzono, że brak takiego wyrażenia w ustawie nie oznaczał, iż osoby, od których przejmowano nieruchomości rolne takiego uprawnienia nie miały. Dopiero bowiem wyraźne zastrzeżenie w ustawie mogłoby skutkować tym, że tego rodzaju zrzeczenie się prawa należałoby oceniać jako bezskuteczne czy też nieważne.

Niezgodzono się również z zarzutem strony, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, bowiem [...] zostali zmuszeni do wyprowadzenia się z dotychczasowego lokum. W aktach sprawy znajduje się wniosek o przejęcie spornego gospodarstwa wraz z budynkami oraz oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do lokalu mieszkalnego i woli zamieszkania rodziców u syna (S.G.).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu (małżonkowie G. pomimo zawarcia we wniosku o przejęcie gospodarstwa prośby o umożliwienie im zamieszkiwania w budynku znajdującym się w przejmowanym gospodarstwie przez okres około roku, nie nabyli prawa użytkowania lokalu mieszkalnego chociażby przez ten czas), Minister ponownie powołał się na oświadczenie z dnia 8 października 1970 r. którym to zrzeczono się prawa do lokalu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.G. wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części dotyczącej zabudowań. W uzasadnieniu skargi postawiono następujące zarzuty:

1. - zaskarżona decyzja jest identyczna w treści z decyzją z dnia 14 lutego 2011 r., którą to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. uchylił;
2. - decyzja z 1970 r. rażąco narusza art. 4 ust 3 pkt 1 ustawy o rentach (rolnik w zamian za budynki powinien otrzymać dożywotnią i bezpłatną służebność mieszkania i pomieszczeń gospodarczych w przekazywanych lub innych budynkach);
3. - w oświadczeniu z dnia 8 października 1970 r. nie ma mowy o zrzeczeniu się służebności, a ponadto oświadczenie to pochodzi wyłącznie od J.G.;
4. - organ w 1970 r. powinien zaproponować służebność rodzicom Skarżącego, natomiast oświadczenie woli strony w kwestii jej przyjęcia bądź nie, jest sprawą następczą;
5. - decyzja z 1970 r. jest niezgodna z § 15 ust. 2 pkt d, e, f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie rent i innych świadczeń pieniężnych z tytułu przekazania nieruchomości rolnych na własność Państwa, trybu postępowania przy przejmowaniu tych nieruchomości oraz trybu wykonywania prawa pierwokupu w stosunku do budynków (Dz. U. Nr 8, poz. 46), zwanego dalej "rozp. w sprawie rent";
6. - w decyzji z 1970 r. nie ma mowy o zrzeczeniu się służebności, zaś w zawiadomieniu są tylko dane dotyczące renty i też nie ma słowa o służebności;
7. - decyzja z 1970 r. jest sprzeczna z § 14 rozp. w sprawie rent, gdyż we wniosku o przejęcie nieruchomości nie było wzmianki o chęci oddania z własnej inicjatywy budynków;
8. - decyzja z 1970 r. jest niezgodna z art. 9 Kpa, gdyż urzędnicy nie zadbali by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa; źle zinterpretowano wniosek rolników, chcących oddać ziemię na której nie mieli siły pracować, w zamian za możliwość dalszego zamieszkiwania w swoich budynkach – urzędnicy poinformowali rolników, że jeżeli chcą mieć renty to muszą przekazać całość gospodarstwa wraz z budynkami i wyprowadzić się;
9. - zaskarżona decyzja narusza art. 8 Kpa, gdyż wybiórczo odnosi się do zarzutów Skarżącego;
10. - decyzje są niezgodne z art. 7 Kpa, gdyż nieuwzględniają słusznego interesu obywatela, za budynki warte 248.000,00 zł otrzymali dodatek do renty w wysokości 200 zł (dla porównania dodatek za 0,5 ha działki, której się zgodnie z ustawą o rentach zrzekali otrzymali 100 zł);
11. - w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z 1970 r., która to w sposób oczywisty narusza prawo (art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o rentach, § 15 ust. 2 pkt d, e, f rozp. o rentach), naruszone przepisy miały zapewnić rolnikom dach nad głową i uczciwy ekwiwalent za budynki, zaś racje ekonomiczne i społeczne skutki decyzji są nie do zaakceptowania w państwie prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymał pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do nowych zarzutów wskazano, że:

1. - wysokość dodatku do renty (200 zł) ustalono na podstawie § 1 ust. 1 pkt 2 rozp. o rentach;
2. - wnioskodawcy wystąpili do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę, przy czym zrzeczenie się zabudowań nastąpiło w formie oświadczenia wnioskodawcy z dnia 8 października 1970 r.;
3. - z akt wynika, iż wnioskodawca został poinformowany o możliwości przekazania na rzecz Skarbu Państwa zabudowań oraz gruntu pod budynkami w zamian za przyznanie mu wyższych świadczeń, z czego skorzystał (dowodem jest oświadczenie z dnia 8 października 1970 r.) zatem zarzut naruszenia art. 9 Kpa jest nietrafny.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie, przedmiotem nadzoru Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była wydane na podstawie art. 18 ustawy o rentach decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bolesławcu z dnia 15 października 1970 r. przejmująca na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne małżonków G. w całości wraz z budynkami w zamian za rentę.

W ocenie Skarżącego (będącego spadkobiercą małżonków G.) decyzja z 1970 r. rażąco narusza art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o rentach. Przepis ten stanowił, iż w zamian za budynki wchodzące w skład przejmowanego gospodarstwa rolnego, Państwo zapewniało rolnikowi (właścicielowi przekazywanego gospodarstwa rolnego), bezpłatne dożywotnie użytkowanie lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w przejętych lub innych budynkach w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia jego potrzeb. Skarżący uważa, że Państwo powinno zaoferować rolnikom (małżonkom G.) bezpłatną i dożywotnią służebność mieszkania i pomieszczeń gospodarczych, zaś kwestią następczą jest, jakie oświadczenie złożyliby małżonkowie w takiej sytuacji. A skoro tego nie uczyniono, zatem decyzja z 1970 r. została wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisu ustawy o rentach.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w oparciu o słownikowe rozumienie pojęcia "zapewnia" stwierdzić należy, iż użyte w art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o rentach sformułowanie "Państwo zapewnia rolnikowi" świadczyło, że Skarb Państwa gwarantował, iż w zamian za przekazane gospodarstwo rolnik może otrzymać bezpłatne dożywotnie użytkowanie lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w przejętych lub innych budynkach. Powyższe oznaczało, iż Skarb Państwa obowiązany był sprawić, by rolnik po przekazaniu nieruchomości nie pozostał bez mieszkania. W tym celu w § 15 pkt 2 lit. d rozp. o rentach prawodawca ustalił, iż jednym z etapów postępowania w sprawach o przejęcia nieruchomości wszczętych z wniosków rolników będzie wyznaczenie do użytkowania rolnika - przez właściwy organ - działki oraz lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich. Powinno mieć to miejsce po obliczeniu obszaru użytków rolnych nieruchomości w hektarach przeliczeniowych dla ustalenia wysokości renty (§ 15 pkt 2 lit. a rozp. o rentach), ustaleniu obszaru użytków rolnych w hektarach przeliczeniowych, którego wartość odpowiada wysokości zadłużenia podanego przez organ finansowy (§ 15 pkt 2 lit. b rozp. o rentach), ustaleniu obszaru użytków rolnych w hektarach przeliczeniowych, którego wartość odpowiada wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności przejmowanych gruntów (§ 15 pkt 2 lit. c rozp. o rentach), a przed zawiadomieniem właściciela (współwłaścicieli), a gdy nieruchomość objęta jest wspólnością ustawową - obydwojga małżonków o dokonanych ustaleniach określonych pod lit. a – d. Dopiero wtedy dopuszczalne było wydanie decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa (§ 15 pkt 2 lit. f rozp. o rentach).

Analiza poszczególnych etapów tej procedury (zapisanych pod odrębnymi punktami w § 15 pkt 2 lit. a – f rozp. o rentach) wskazuje, że w określonych sytuacjach faktycznych organ mógł zrezygnować z konkretnego etapu (pomijając go) przechodząc do kolejnego. W sytuacji, gdy gospodarstwo nie było zadłużone bądź nie wymagało poczynienia nakładów organ nie musiał przeprowadzać etapów określonych pod literą b i c § 15 pkt 2 rozp. o rentach. Analogicznie organ mógł pominąć etap określony pod lit. d (wyznaczenia działki), w sytuacji gdy np. rolnik rezygnował ze swojego uprawnienia. Powyższe dowodzi, iż w poszczególnych sprawach ilość czynności (etapów do przeprowadzenia) przed wydaniem decyzji mogła być odmienna, zależna od uwarunkowań wniosku. Organ mógł nie przeprowadzać tych etapów które dla rozpatrzenia konkretnej sprawy były zbędne, stąd nie może być mowy o rażącym naruszeniu przepisów rozp. o rentach.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż ze złożonego przez J.G. oświadczenia z dnia 8 października 1970 r. wynika, że jego wolą było przekazanie całości gospodarstwa o pow. 5,55 ha wraz z budynkami bez pozostawienia na własne potrzeby pomieszczeń mieszkalnych, z równoczesnym zrzeczeniem się przysługującej mu działki. Ponadto oświadczył, że zamieszka u syna. Powyższe oświadczenie mogło być odczytane przez organ w 1970 r. jako zrzeczenie się prawa do bezpłatnego dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego. Na takie rozumienie treści oświadczenia J.G. mogło wskazywać wypowiedzenie się co do wszelkich praw przysługujących rolnikowi w związku z przekazaniem gospodarstwa z ustawy o rentach: "przekazuję całość gospodarstwa we wsi G. o pow. 5,55 ha wraz z budynkami" – dowodzi woli przekazania na własność Państwa całości gospodarstwa rolnego (art. 1 ust. 1 ustawy o rentach) rezygnując z własności budynków (art. 4 ust. 1 ustawy o rentach), "bez pozostawienia mi pomieszczeń mieszkalnych" – rezygnacja z bezpłatnego dożywotniego używania lokalu mieszkalnego (art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o rentach), "zrzekam się przysługującej mi działki" – rezygnacja z bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki gruntu (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o rentach).

Fraza "zrzekam się przysługującej mi działki" została poprzedzona wyrazem "jak również" co może wskazywać, iż zrzeczenie dotyczy także uprawnień wymienionych wcześniej. W tej sytuacji sformułowanie "bez pozostawienia mi pomieszczeń mieszkalnych" mogło być odczytane jako rezygnacja z uprawnienia z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o rentach, skoro nie dotyczyło zrzeczenia się własności budynków (dokonano to we wcześniejszej części oświadczenia) jak i działki gruntu o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o rentach (o czym wypowiedziano się w dalszej części oświadczenia). W ustawie o rentach brak jest innego przepisu niż art. 4 ust. 3 pkt 1, który przyznawałby rolnikowi pomieszczenie mieszkalne.

Zatem "bez pozostawienia mi pomieszczeń mieszkalnych" mogło być zrozumiane jako świadoma rezygnacja z prawa do służebności mieszkaniowej (na co wskazuje całokształt oświadczenia) w sytuacji gdy, rolnik ponadto wskazał, gdzie zamierza zamieszkać po przekazaniu gospodarstwa. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa odstąpienie od obowiązku zagwarantowania rolnikowi dachu nad głową, poprzez przyznanie służebności w sytuacji gdy rolnik z niej zrezygnował, oraz wskazał, że będzie miał gdzie mieszkać.

Odnosząc się do zarzutu, iż w oświadczeniu z dnia 8 października 1970 nie ma mowy o zrzeczeniu się bezpłatnego dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego (służebności mieszkania) Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje. Nawet jeśliby uznać, jak chce tego Skarżący, iż słowa "bez pozostawienia mi pomieszczeń mieszkalnych jak również zrzekam się przysługującej mu działki" nie oznaczają, że J.G. zrzekł się przysługującego mu prawa bezpłatnego dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego, to jednak nie można przyjąć, że z powyższego oświadczenia nie wynika, że jego wolą nie była rezygnacja z tego prawa. Tak skonstruowane oświadczenie o zrzeczeniu się uprawnień jest nieostre i pojemne w swym zakresie, zatem nie można wykluczyć z jego zakresu również rezygnacji z prawa do służebności mieszkaniowej. Potwierdzenia na powyższe można również dopatrywać się w następnym zdaniu przedmiotowego oświadczenia, w którym J.G. oświadcza, gdzie planuje mieszkać po przekazaniu nieruchomości.

Niewątpliwie jeśli ktoś się czegoś zrzeka, to ma świadomość, że jakieś prawo, rzecz mu się należy, ale on z niej/niego rezygnuje, z wszelkimi temu przynależnymi konsekwencjami. Jedynie gdyby z treści oświadczenia wprost wynikało, że rezygnacja nie obejmuje służebności mieszkaniowej, możliwa byłaby konstatacja, że przy wydaniu decyzji z 1970 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż wtedy decyzja była w oczywisty sposób sprzeczna z prawem (organ nie wywiązałby się z wynikającego z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o rentach obowiązku zapewnienia stronie bezpłatnego dożywotniego użytkowania lokalu).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nietrafny jest również zarzut wskazujący, iż decyzja z 1970 r. jest sprzeczna z § 14 rozp. w sprawie rent, gdyż we wniosku o przejęcie nieruchomości nie było wzmianki o chęci oddania z własnej inicjatywy budynków. Z oświadczenia z dnia 8 października 1970 r. wynika, iż wolą rolnika było przekazanie "całości gospodarstwa we wsi G. o pow. 5,55 ha wraz z budynkami".

Odnośnie zarzutu niezgodności decyzja z 1970 r. z art. 9 Kpa Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż aby zarzut naruszenia przepisów postępowania (a takim niewątpliwe jest art. 9 Kpa) mógł stanowić podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu w trybie nieważnościowym, jego naruszenie musiało mieć kwalifikowany charakter. A zatem w sposób oczywisty musiałoby wynikać z akt sprawy, że organ wówczas orzekający bez wątpliwości nie informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie prawa bądź obowiązku strony, nie udzielał niezbędnych wyjaśnień lub wskazówek pomimo wiedzy, iż okoliczności te nie są stronie znane lub pozostaje w błędnym przekonaniu bądź np. celowo wprowadzał stronę w błąd, zatajał istotne fakty lub dowody, nie informował strony o przysługującym prawie (roszczeniu). A zatem prowadził postępowanie w oczywisty sposób sprzeczny z zasadami jakimi kieruje się praworządne państwo.

Natomiast w oparciu o istniejące akta administracyjne sprawy nie można postawić Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. zarzutu, iż w toku prowadzonego w 1970 r. postępowania z wniosku małżonków G. rażąco naruszono art. 9 Kpa, aby w konsekwencji stwierdzonych uchybień móc wyeliminować rozstrzygnięcie z 15 października 1970 r. z obrotu prawnego, jako rażąco naruszające prawo. Nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego nie można bowiem domniemywać, jest ona wynikiem konkretnej istotnej wady tkwiącej w danym akcie, i która to wada stanowi przesłanką wymienioną przez ustawodawcę w art. 156 § 1 Kpa.

Nie sposób rażącej wadliwości orzeczenia wywieść z samego faktu złożenia oświadczenia przez spadkobiercę rolnika, iż strona była wprowadzana w błąd przy rozpatrywaniu sprawy, opierając się wyłącznie na fakcie, iż w aktach sprawy brak jest dowodu o informowaniu strony co do uwarunkowań faktycznych i prawnych. Użycie w piśmie strony pojęcia "zrzeczenie się" oznaczającego wiedzę o przysługującym prawie w kontekście mogącym odnosić się również do prawa użytkowania mieszkania. (oświadczenie z 8 października 1970 r.) wyklucza obecnie ocenę, iż doszło do rażącego naruszenia prawa (oczywistego wprowadzenia w błąd strony).

W kwestii braku oświadczenia T.G. o zrzeczeniu się służebności Sąd pierwszej instancji wskazał, iż oświadczenie z dnia 8 października 1970 r. pochodzi wyłącznie od J.G. Jednakże nie można przyjąć, iż zostało ono złożone bez wiedzy żony, skoro zaaprobowała ona wydaną w dniu 15 października 1970 r. decyzję przyznającą obydwojgu małżonkom rentę w wysokości 1.100 zł za przekazane na własność Państwa gospodarstwo rolne wraz z budynkami. W treści decyzji nie ma informacji o przyznaniu rolnikom służebności mieszkania, zaś T.G. nie złożyła odwołania od tej decyzji, ani żadnego pisma w które by potwierdzało, że się z takim rozstrzygnięciem administracyjnym nie zgadzała.

W związku z powyższym nie można przyjąć, iż skoro w aktach brak jest dowodu rezygnacji przez T.G. z bezpłatnego dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy zachowane akta sprawy nie wskazują, iż zainteresowana z tą decyzją się nie zgadzała, to decyzja z 15 października 1970 r. została wydana z kwalifikowaną wadą (rażącym naruszeniem prawa) skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności tego aktu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji również zarzut identyczności zaskarżonej decyzji z uchyloną wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 14 lutego 2011 r. nie może powodować uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sąd wyeliminował z obrotu decyzję z dnia 14 lutego 2011 r. z powodu wydania jej z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, a zatem bez dokonania jej merytorycznej kontroli. Jakkolwiek niewłaściwa jest praktyka dokonywania powtórzeń decyzji, gdyż takie postępowanie nie budzi zaufania do władzy publicznej (naruszenie art. 8 Kpa), niemniej uchybienie to jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy nie mogło powodować uchylenia decyzji z dnia 20 września 2011 r. Ponadto wysokość należnej renty ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 pkt 2 rozp. o rentach, zatem zarzut jakoby ustaleniu wartości dodatku do renty w wysokości 200 zł w zamian za budynki z naruszeniem słusznego interesu obywatela jest bezzasadny, gdyż wartość tę organ ustalił w oparciu o przepis obowiązującego wówczas prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.G. zarzucając mu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie przepisów: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 4 ust.3 pkt 1, art.9 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 1 ustawy o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, § 15 pkt 2 lit. d), e) i f) rozporządzania Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie rent i innych świadczeń pieniężnych dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, trybu postępowania przy przejmowaniu tych nieruchomości oraz trybu wykonywania prawa pierwokupu w stosunku do budynków, art. 60, art. 65 § 1kodeksu cywilnego, art. 36 § 2, art. 37 § 3 ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy, art. 7 i art. 9 k.p.a., a w konsekwencji uchybienie te spowodowały, że skarga została oddalona, chociaż zaskarżona decyzja i postępowanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzedzające jej wydanie rażąco narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tej decyzji z obrotu;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania: art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., polegające na: niewłaściwym zbadaniu, czy stan faktyczny ustalony przez organ administracyjny jest zgodny z rzeczywistością; uchybieniu obowiązkowi zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, nie tylko przez przytoczenie ustaleń dokonanych przez ten organ, ale także ich ocenę pod względem zgodności z obowiązującym prawem, przemilczenie naruszeń prawa materialnego opisanego powyżej w punkcie 1 niniejszej skargi, a także błędne oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź reformatoryjne rozpoznanie skargi kasacyjnej, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna opiera się na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uznane za słuszne.

Przedmiotem kontroli sądowej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Decyzją z dnia 14 lutego 2011 r., którą to decyzją Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 stycznia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 15 października 1970 r., mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne małżonków G. w całości wraz z budynkami w zamian za rentę.

Podstawą prawną decyzji z dnia 15 października 1970. były przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa. Zgodnie z treścią art. 1 ust.1 tej ustawy właściciel gospodarstwa rolnego może na zasadach określonych w ustawie przekazać na własność Państwa wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa, jeżeli obejmuje ono co najmniej 5 ha użytków rolnych. Przekazanie następowało w zamian za świadczenia pieniężne (art. 3 ust. 1). Państwo zapewniło także rolnikowi, który osiągnął wiek emerytalny, oprócz świadczeń pieniężnych, bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o obszarze do 1 ha (art. 3 ust. 2 pkt 2).

Ponadto w przypadku spełnienia dyspozycji określonej w art. 4 ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy, w zamian za przejęcie budynków wchodzących w skład przejmowanego gospodarstwa rolnego, Państwo zapewniało rolnikowi (właścicielowi przekazywanego gospodarstwa rolnego), bezpłatne dożywotnie użytkowanie lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich w przejętych lub innych budynkach w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia jego potrzeb oraz odpowiednie świadczenie pieniężne, określone w rozporządzeniu wykonawczym.

We wniesionej skardze kasacyjnej podnosi się, iż art. 4 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy nakładał na organ bezwzględny obowiązek zapewnienia rolnikowi, którego nieruchomości rolne zostały przejęte przez Skarb Państwa bezpłatnego dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych w przejętych lub innych budynkach, w rozmiarze niezbędnym do jego potrzeb. Taka wykładnia powołanego przepisu nie znajduje uzasadnienia. Należy podzielić interpretację powyższego przepisu dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, iż użycie w art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o rentach sformułowania "Państwo zapewnia rolnikowi" oznaczało w istocie zagwarantowanie rolnikowi, iż po przejęciu na własność jego gospodarstwa, nie pozostanie on bez mieszkania. W tym celu w § 15 pkt 2 lit. d rozporządzenia wykonawczego z dnia 24 stycznia 1968 r. ustalono, iż jednym z etapów postępowania w sprawach o przejęcia nieruchomości będzie wyznaczenie do użytkowania działki oraz lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich.

Powyższe uprawnienie przyznane rolnikom w zamian za przejęcie budynków wchodzących w skład ich gospodarstwa rolnego nie miało charakteru bezwzględnego i organ mógł zrezygnować z zapewnienia dożywotniego użytkowania lokalu (art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy) w przypadku, kiedy rolnik złożył oświadczenie, w którym zrzekł się swojego uprawnienia. Oznacza to, że organ nie zawsze był zobowiązany do przeprowadzania wszystkich czynności określonych w §15 rozporządzenia wykonawczego (w tym także etapu określonego pod lit. d – wyznaczenie działki i lokalu mieszkalnego) i mógł zrezygnować z któregoś z etapów określonych pod lit. a – f w zależności od charakteru wniosku o przekazanie na własność Państwa gospodarstwa rolnego.

W niniejszej sprawie okoliczność złożenia przez J.G. w dniu 8 października 1970 r. oświadczenia, w którym zrzekł się uprawnienia do przyznania mu pomieszczeń mieszkalnych oraz przysługującej mu działki w związku z przejęciem na własność Państwa gospodarstwa rolnego nie budzi wątpliwości. Skarżący kasacyjnie podnosi natomiast, iż oświadczenie to nie wywołuje skutków prawnych i nie miało znaczenia na gruncie postępowania dotyczącego przejęcia na własność jego gospodarstwa. Organ był więc zobligowany zrealizować wszystkie etapy procedury, określone w §15 rozporządzenia wykonawczego. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa odstąpienie od obowiązku zagwarantowania rolnikowi mieszkania, w sytuacji gdy z uprawnienia tego rolnik zrezygnował oraz wskazał, że będzie miał gdzie mieszkać.

Natomiast za sprzeczne z porządkiem prawnym należałoby uznać to, że z tego samego tytułu strona lub jej spadkobiercy czerpali podwójne korzyści, najpierw w postaci przyznania uprawnienia określonego w art. 4 ust. 3 pkt 2, a później w postaci przyznania roszczenia do ubiegania się o odszkodowanie za niesłuszne ich zdaniem niezapewnienie służebności mieszkaniowej o której mowa w art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Należy zauważyć, iż podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bolesławcu z dnia 15 października 1970 r. mogło stanowić jedynie kwalifikowane naruszenie prawa, wynikające w sposób bezsporny z akt sprawy. Nie można natomiast kwalifikowanego naruszenia prawa domniemywać. Stan faktyczny oraz prawny niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż organ miał prawo odstąpić od przyznania rolnikowi uprawnień z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. na skutek złożonego przez niego oświadczenia. Z kolei wątpliwości strony odnośnie wykładni powołanego przepisu nie mogą stanowić dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Z tego powodu obydwa zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie mogły zasługiwać na uwzględnienie, gdyż w istocie zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie skutków zrzeczenia się w niniejszej sprawie przez rolnika uprawnień określonych w art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.