Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 894/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 469/11 oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2008 r. A. W., A. F. i M. F. wnieśli o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego działek gruntu nr [...], [...] i [...], położonych w N., gmina R., objętych Księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w Gliwicach oraz o udzieleniu im 90% bonifikaty w opłacie za to przekształcenie.

Wójt Gminy Rudziniec decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego objętych wnioskiem działek.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że prawo użytkowania wieczystego objętej wnioskiem nieruchomości ustanowione zostało umową notarialną z dnia 13 lipca 2001 r. pomiędzy Gminą Rudziniec a Centrum [...] "K." G. Umową tą przeniesiono jednocześnie na rzecz wieczystego użytkownika nieodpłatnie własność znajdujących się na tej nieruchomości budynków tj. 6 domków wypoczynkowych wybudowanych w 1982 r., zadaszaną wiatą (rok budowy 1982), budynek sanitariatów (rok budowy 1983) i budynek kuchni turystycznej (rok budowy 1983). Budynki te zostały wybudowane przez wieczystego użytkownika z jego środków własnych. W dniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisane były pod symbolem P 7 UT – MWS, teren zabudowy wczasowo – sezonowej. Na taki zapis powołano się również w ww. akcie notarialnym, co znalazło też swoje odzwierciedlenie we wpisie do księgi wieczystej KW Nr [...] dokonanym w dniu 3 października 2001 r.

W wyniku zawarcia kolejnych umów notarialnych prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i prawo własności znajdujących się na niej zabudowań przysługiwało w dniu złożenia wniosku o przekształcenie i w dniu orzekania A. W. oraz na zasadzie wspólności ustawowej M. i A. małżonkom F. Dalej organ orzekający stwierdził, że odnośnie znajdujących się na nieruchomości budynków murowanych określonych w aktach notarialnych i w księdze wieczystej jako domki kempingowe nie było prowadzone postępowanie przed organami architektoniczno – budowlanymi w przedmiocie zmiany sposobu ich użytkowania na potrzeby zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Rekreacyjny charakter wykorzystywania tych budynków wynika również z opinii z dnia 30 lipca 2008 r. wykonanej przez rzeczoznawcę majątkowego D. J. w sprawie o zmianę wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania. W związku ze sporem co do wysokości tej stawki sprawa była też rozpatrywana przez SKO w Katowicach i Sąd Rejonowy w Gliwicach.

W postępowaniu tym doszło do ustalenia tej stawki począwszy od 1 stycznia 2007r. w wysokości 2% a nie 1%, jak wnosili o to wieczyści użytkownicy. W postępowaniu zakończonym wyrokiem SR w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I C 21/07, SKO i Sąd Rejonowy w Gliwicach nie podzielili argumentacji, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe i że na taki cel są wykorzystywane znajdujące się na niej budynki. Za przyjęciem, że budynki te miały przeznaczenie rekreacyjne i na taki też cel były wykorzystywane przemawia też zdaniem Wójta Gminy Rudziniec przeznaczenie nieruchomości wynikające zarówno z rejestru ewidencji gruntów jak i z obowiązujących dla tego terenu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W rejestrze gruntów objęte wnioskiem działki figurowały głównie jako tereny rekreacyjno – wypoczynkowe. Według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Rudziniec zmienionego uchwałą nr V/32/94 Rady Gminy w Rudzińcu z dnia 9 grudnia 1994 r. nieruchomości te znajdowały się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem P 7UT – MSW – tereny zabudowy wczasowo – sezonowej (adaptacja istniejącego stanu zaawansowania z możliwością uzupełnień w granicach posiadanej przez inwestora działki). Zgodnie zaś z obowiązującym planem zagospodarowania przyjętym uchwałą Rady Gminy Rudziniec nr XIX/202/2000 z dnia 11 grudnia 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Rudziniec dla obszaru położonego w rejonie zbiornika wodnego "Pławniowice", objęty postępowaniem teren oznaczony jest symbolem B3-MR jako strefa mieszkaniowo – rekreacyjna (jako przeznaczenie podstawowe). Stwierdził też organ orzekający, że na dokonany w październiku 2008 r. wpis w prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księdze wieczystej w przedmiocie zmiany przeznaczenia znajdujących się na niej budynków – na budynki mieszkalne, został uchylony przez Sąd Okręgowy w Gliwicach postanowieniem z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt III Ca 73/09. Ponownej zmiany wpisu w tej Księdze odnośnie zmiany przeznaczenia znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości 6 budynków wczasowych na budynki mieszkalne oraz budynku kuchni turystycznej na budynek mieszkalny dokonano dopiero w dniu 28 maja 2010 r. m.in. w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w Gliwicach sygn. akt II Ns 2475/08 z dnia 4 grudnia 2008 r. o zniesieniu współwłasności i ustanowieniu na tej nieruchomości samodzielnych 7 lokali mieszkalnych.

W konsekwencji organ orzekający stwierdził, że jakkolwiek w dniu 13 października 2005 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wnioskodawcy byli użytkownikami wieczystymi objętej postępowaniem nieruchomości to ich wniosek o przekształcenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przekształceniu podlega bowiem tylko prawo użytkowania wieczystego ustanowione na pewnych kategoriach nieruchomości, w tym m.in. wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy, co oznacza, że ustawa daje możliwość przekształcenia we własność użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami, albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Przesłanka ta nie została w tej sprawie spełniona. Użytkownicy wieczyści nie dokonali zmiany sposobu użytkowania ww. budynków na mieszkalne przed dniem 13 października 2005 r. Wpis zmiany przeznaczenia budynków na mieszkalne dokonany został w księdze wieczystej dopiero w dniu 28 maja 2010 r.

Zdaniem Wójta Gminy Rudziniec w sprawie nie zachodzi też sytuacja o jakiej mowa w art. 1 ust. 4 ustawy zgodnie z którym przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1, stosuje się również do osób, które nabyły udział w użytkowaniu wieczystym po dniu wejścia w życie ustawy. Przepis ten nie rozszerza bowiem zakresu przedmiotowego ustawy określonego w art. 1 i chodzi w nim wyłącznie o sytuacje, w których prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione przed wejściem w życie ustawy i również przed tym terminem został wyodrębniony na nieruchomości co najmniej jeden lokal. Samodzielność 7 lokali mieszkalnych na przedmiotowej nieruchomości została zaś ustanowiona dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w Gliwicach II Wydziału Cywilnego sygn. akt II Ns 2475/08 z dnia 4 grudnia 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji oraz ich ocenę prawną.

Organ zaakcentował, że treść ustępu 2 art. 1 ustawy nie rozszerza zakresu przedmiotowego jej zastosowania określonego w art. 1 ust. 1, a to w sytuacji gdy odsyła do tego przepisu. Oznacza to, że również art. 1 ust. 2 ma zastosowanie tylko do użytkowania wieczystego nieruchomości o jakich mowa w art. 1 tego przepisu. Decydujący jest zatem charakter zabudowy nieruchomości w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 13 października 2005 r. Ta zaś, również zdaniem SKO, nie miała charakteru mieszkaniowego, o czym świadczy treść zgromadzonych w sprawie dokumentów, szczegółowo przez organ odwoławczy wyliczonych i omówionych. W szczególności o rekreacyjno – wypoczynkowym a nie mieszkaniowym charakterze zabudowy nieruchomości świadczy zdaniem organu odwoławczego treść pozwolenia na budowę w oparciu o które znajdujące się na nieruchomości budynki zostały zrealizowane tj. decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] maja 1979 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego. W obu tych dokumentach określono, że inwestycja ta jest "Ośrodkiem przystani wodnej w P.". W żaden sposób z dokumentów tych nie wynika, że w ramach realizacji tej inwestycji mają powstać budynki mieszkalne, czy też iż teren ma być zabudowany na cele mieszkaniowe. Pozwolenia te uprawniały do wybudowania ośrodka przystani wodnej – ośrodka wypoczynkowo – rekreacyjnego, a nie osiedla mieszkaniowego czy też osiedla domków jednorodzinnych. Nie sposób zatem uznać zdaniem SKO, że w pozwoleniach tych udzielono zgody na budowę domów mieszkalnych, w sytuacji gdy przeznaczenie objętych tymi decyzjami budynków było jednoznaczne: wypoczynek sobotnio – niedzielny, wczasy rodzinne, baza noclegowa dla uprawiających sporty wodne.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nieruchomość zabudowana na inny cel niż mieszkaniowy nie będzie podlegała przekształceniu zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy nawet jeżeli jest obecnie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, która to sytuacja zachodzi w sprawie.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję A. W. zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 1ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przepisów prawa budowlanego definiujących budynek mieszkalny jednorodzinny oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że skoro objęte postępowaniem nieruchomości były w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zabudowane, to do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia czy w tej dacie były zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, na to pytanie należało udzielić odpowiedzi negatywnej. Wbrew stanowisku skarżącej dowodów w oparciu o które organy poczyniły ustalenia faktyczne nie można uznać za "dowody pośrednie", w sytuacji gdy nie ma normatywnej definicji zawartego w art. 1 ust. 1 ustawy sformułowania "zabudowanych na cele mieszkaniowe". W świetle brzmienia tego przepisu nie może ulegać jednak zdaniem Sądu wątpliwości, że decyduje cel istniejącej zabudowy a nie jej charakter, parametry techniczne i użytkowe gdy chodzi o możliwość jej wykorzystania. Nie może decydować nawet faktyczne wykorzystywanie tej zabudowy w dniu wejścia w życie ustawy w sytuacji gdyby to faktyczne użytkowanie pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa np. w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków. Nie ma zatem prawnego znaczenia czy budynki na objętej wnioskiem nieruchomości mogły być pod względem technicznym uznane za budynki mieszkalne jednorodzinne, w sytuacji gdy zgodnie z pozwoleniem na budowę zostały wybudowane z innym przeznaczeniem i na inny cel były w dniu wejścia w życie ustawy wykorzystywane. Gdyby prawodawca chciał uzależnić dopuszczalność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego od właściwości technicznych budynków na nieruchomości to nie odsyłałby w treści art. 1 ust. 1 ustawy do celu istniejącej na nieruchomości zabudowy. Nie może też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, ulegać wątpliwości, że inne są cele zabudowy gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe od zabudowy chociażby budynkami rekreacji indywidualnej czy zamieszkania zbiorowego tj. w przypadku zabudowy o jakiej mowa w Prawie budowlanym (§ 3 pkt 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), do którego unormowań należy się zdaniem skarżącej odnieść. Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem, ale czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe tj. co do zasady do stałego w nim zamieszkiwania przez konkretnego człowieka lub grupę ludzi. Nie można więc mówić, że zabudowa np. hotelami, domami wypoczynkowymi, domami studenckimi czy budynkami rekreacji indywidualnej jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok. Nie w takim bowiem celu zostały wybudowane i nie w takim celu co do zasady są przez konkretnych ludzi wykorzystywane. Dlatego też nie mogła mieć też istotnego znaczenia okoliczność czy po ustanowieniu wieczystego użytkowania na rzecz wnioskodawców w budynkach były wykonywane roboty budowlane w celu ich przystosowania do celów mieszkalnych.

W konsekwencji zasadnie przyjęły organy orzekające, że o charakterze zabudowy objętych postępowaniem działek decyduje charakter znajdujących się na nich budynków wynikający z decyzji związanych z ich budową, z celu ich budowy i z charakteru korzystania z terenów na których zostały wybudowane (zarówno w dacie budowy jak i w dacie wejścia w życie ustawy) oraz ze sposobu korzystania z tych budynków w dniu 13 października 2005 r. W dacie wejścia w życie ustawy przedmiotowe działki nie były zabudowane na cele mieszkaniowe gdyż istniejące na nich budynki zostały wybudowane na terenach przeznaczonych i wykorzystywanych dla celów wypoczynkowych, rekreacyjnych i sportowo – turystycznych – w tym uprawiania sportów żeglarskich nad Zbiornikiem P. oraz dla realizacji tych celów budynki te były wykorzystywane. Z tego też powodu w dokumentach na które powołały się organy orzekające były nazywane domkami wczasowymi, wczasowo – noclegowymi czy też campingowymi. Celem powstania tych budynków nie było zapewnienie miejsc zamieszkiwania lecz zapewnienie wypoczynku i rekreacji dla osób korzystających z akwenu wodnego oddalonego od miejsca ich zwykłego bytowania. Taki charakter korzystania z tych budynków wynika również z dowodów pochodzących z okresu wejścia ustawy w życie bo z 2004 – 2006 r. (powoływane przez SKO zaświadczenie Burmistrza Gminy i Miasta Koziegłowy z dnia 30 grudnia 2004 r. oraz decyzja Wójta Gminy Rudziniec z dnia [...] czerwca 2006 r.).

O zabudowie objętych postępowaniem działek na cele mieszkaniowe nie może przemawiać ustanowienie w znajdujących się na tej nieruchomości budynkach odrębnych własności lokali, do czego doszło dopiero postanowieniem SR w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2008 r., a więc po upływie ponad 3 lat od wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A. W., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię;
2. art. 1 ust. 1 ww. ustawy poprzez błędną jego wykładnię i nie zastosowanie art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki;

2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, mimo naruszenia przez ten organ obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań powodując, że strona bez własnej winy nie brała udziału w tej części postępowania;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej pomimo, że została wydana z naruszeniem podanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego polegającym na naruszeniu obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów istotnych dla ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności na nie przeprowadzeniu dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego (biegłego sądowego) W. M. z listopada 2008 r. i z 13 grudnia 2010 r.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach mimo, że została wydana z naruszeniem swobodnej oceny dowodów, polegającym na tym, że organ administracyjny nie ustalił stanu faktycznego na podstawie prawidłowej i wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego, a mianowicie:

1. odmówił bezzasadnie mocy dowodowej następującym dokumentom:

• postanowieniu Sądu Rejonowego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II Ns 2475/08;
• opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego (biegłego sądowego) W. M. z listopada 2008 r. i 13 grudnia 2010 r.;
• ekspertyzie biegłego sądowego T. Ż. z dnia 24 maja 2008 r., które to dokumenty wykazują, że nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi i taki był stan rzeczy w dniu 13 października 2005 r.;

2. swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na dokumentach, które nie są miarodajne do oceny rodzaju zabudowy, ponieważ nie biorą pod uwagę kryteriów rozróżniania rodzajów zabudowy, wynikających z prawa budowlanego (akty notarialne i dokonane na ich podstawie wpisy w księdze wieczystej, wypis z rejestru gruntów, dokumenty księgowe, wpisy do ewidencji obiektów hotelowych) lub ze względu na swoją treść nie są przydatne w sprawie (między innymi decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] maja 1979 r. o pozwoleniu na budowę, która dotyczy nieruchomości położonej w P., podczas gdy przedmiotowa nieruchomość położona jest w innej miejscowości oddalonej od P. około 10km).

W oparciu o te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji dokonał bowiem wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone.

W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych, szeroko omówionych w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji, nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 13 października 2005 r. wykorzystywana była na cele rekreacyjne, tj. ośrodek wczasowy. Okoliczność tę potwierdza w szczególności treść umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 13 lipca 2001 r. pomiędzy Gminą Rudziniec a Centrum [...] "K." o oddaniu w użytkowanie wieczyste działek nr [...], [...] i [...] oraz przeniesieniu nieodpłatnie własności znajdujących się na tej nieruchomości budynków. W żadnym miejscu ww. aktu nie wskazano aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe. Umowa ta nie wskazywała także na istnienie budynków mieszkalnych na tej nieruchomości. Wpis w księdze wieczystej odnośnie zmiany przeznaczenia znajdujących się na nieruchomości 6 budynków wczasowych oraz budynku kuchni turystycznej na budynki mieszkalne dokonany w dniu 28 maja 2010 r. a także powołane przez wnoszącą skargę kasacyjną dowody, tj. opinia rzeczoznawcy z listopada 2008 r. i 13 grudnia 2010 r., ekspertyza z dnia 24 maja 2008r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2008 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zmiana w księdze wieczystej przeznaczenia posadowionych budynków została dokonana w 2010 r. a zatem nie sposób uznać, że na dzień 13 października 2005 r. nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe.

Za niezasadny należy uznać również zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 k.p.a.

Kwestia stosowania art. 10 § 1 k.p.a. nie może być oderwana od realiów rozpoznawanej sprawy, co oznacza, że w każdej sprawie konieczne jest dokonanie ocen dotyczących tego, na czym polegał udział strony w postępowaniu oraz jakie możliwości miała zapewnione strona w zakresie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dokonanie takiej oceny może być podstawą wnioskowania co do tego, czy brak wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Jakkolwiek zasada postępowania, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. należy do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jednak nie może być rozumiana i stosowana w sposób abstrakcyjny. Brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i wezwania strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie może być w każdym przypadku utożsamiany z tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji, istotnie została wydana z tą samą datą co postanowienie o odmowie wydania z akt sprawy projektu decyzji. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż strona miała możliwość złożenia dokumentów, które sygnalizowała we wniosku, na etapie postępowania odwoławczego.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Również te zarzuty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, są niezasadne.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych do tego rodzaju zabudowy (...) mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". W przepisie art. 1 ust. 1 ustanowione zostały dwie przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przesłanka podmiotowa to ograniczenie tego prawa do osób fizycznych. Przesłanka ta została spełniona, gdyż w dniu wejścia w życie ustawy prawo użytkowania wieczystego przysługiwało A. W., M. F. i A. F. Jednakże w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek, gdyż nieruchomość nie była przeznaczona na cele mieszkaniowe. Przeznaczenia na cele mieszkaniowe nie można oprzeć na woli podmiotu, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Również czynności podjęte po wejściu w życie ustawy nie mogą mieć znaczenia prawnego dla spełnienia przesłanki przedmiotowej. Nieruchomość przeznaczona, w dniu wejścia w życie ustawy, na inny cel niż mieszkaniowy nie podlegała przekształceniu w trybie ustawy z dnia 19 lipca 2005 r. Podstawą do ustalenia spełnienia tej przesłanki nie mogą być zatem: opinia rzeczoznawcy z listopada 2008 r. i 13 grudnia 2010 r., ekspertyza z dnia 24 maja 2008 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2008 r. Zasadnie zatem oparto się na dowodach, w tym m.in. na akcie notarialnym z dnia 13 lipca 2001r., w którym stwierdzono, że wskazane nieruchomości stanowią tereny rekreacyjno – wypoczynkowe a na działkach posadowione jest m. in. 6 domków wczasowych. Ponadto w dniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisane były jako teren zabudowy wczasowo-sezonowej. Powyższe dowody potwierdzają brak spełnienia przesłanki przedmiotowej w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r.

Na marginesie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę na wydaną w postępowaniu administracyjnym decyzję miał obowiązek wziąć pod uwagę, tak jak i organy rozpoznające sprawę, stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej do sądu decyzji. Z dniem 9 października 2011 r. nastąpiła zmiana art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Według aktualnego brzmienia art. 1 ust. 1 osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, bez ograniczenia przesłanką przedmiotową. Zmiana ta otwiera drogę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.